본 연구는, WTO 분쟁의 과정에서 국가들이 국내의 공적 영역과 사적 영역 사이에 어떠한 협력관계를 형성, 발전시키는가를 검토하는 것이다. WTO의 분쟁해결제도는 국제적 차원에서 무역 분쟁의 패턴과 분배적 결과에 큰 변화를 가져왔을 뿐만 아니라, 국내적 차원에서도 ...

본 연구는, WTO 분쟁의 과정에서 국가들이 국내의 공적 영역과 사적 영역 사이에 어떠한 협력관계를 형성, 발전시키는가를 검토하는 것이다. WTO의 분쟁해결제도는 국제적 차원에서 무역 분쟁의 패턴과 분배적 결과에 큰 변화를 가져왔을 뿐만 아니라, 국내적 차원에서도 정부와 기업집단간의 관계에 중요한 변화를 가져오게 되었다. 사적 기업 및 기업집단에 고용된 변호사들의 역할이 비약적으로 증대되었으며, 기존에는 순수하게 국가와 정부의 역할로 간주되었던 많은 영역에서 정부 관료와 기업집단간의 활발하고 긴밀한 협조체계가 요구되는 것이다.
분쟁의 준비와 제기, 협상과 압박, 피소분쟁에서의 대응, 분쟁판정의 실행과 같은 일련의 과정에서 “공-사 협력 네트워크 (Public-Private Networks for Dispute Initiation and Defense)”가 출현하게 되었으며, 이러한 네트워크의 적절한 운영과 관리는 무역 분쟁의 성패, 나아가 국제무역체제의 안정성에 결정적인 영향을 미치게 된다. 유기적이고 효율적인 공-사 협력 네트워크의 중요성은, 현재의 무역 분쟁이 단순히 개별 기업 및 관련 기업집단의 특수이익을 실현하는 문제가 아니라 중요한 국가적 이익을 실현하고 방어하는 차원의 문제로서 다루어지고 있음을 확인시켜 주는 것이다.

본 연구가 분석하고자 하는 첫 번째의 주제는, 공-사 네트워크의 필요성과 그 출현의 원인을 밝히는 것이다. 본인은 이러한 출현의 가장 중요한 원인을 국제무역체제의 변화, 보다 엄밀하게는 분쟁해결제도의 강제적 재정판결 방식 (compulsory adjudicative system)으로의 변화로부터 설명하고자 한다. 복잡해지고 전문화되는 분쟁의 이슈와 쟁점에 관하여 정보와 인적/물적 재원을 효율적으로 사용하기 위해서는 정부와 기업집단 간의 긴밀한 협조체계가 작동하지 않으면 안 된다. 이 과정에서 특히 구체적인 정보와 충분한 재원을 확보한 사적 집단의 주도성이 더욱 중요해질 수밖에 없다. 그러나 이것이 곧 정부가 단순히 사적 기업집단의 대변자로서만 기능한다는 것을 의미하는 것은 아니며, 양 영역 간에 (완전히 동질적이지는 않지만) 호혜적인 상호작용이 활발하게 이루어짐을 의미한다. 즉, 양 행위자의 공유된 이익을 실현하는 일종의 파트너쉽(Partnership)이 형성되는 것이다.
그러나 공-사 네트워크와 파트너쉽은, 모든 국가에 유사한 방식과 동일한 유형으로 형성되기는 것은 아니다. 각 국가의 정치제도, 기업집단의 조직화 방식과 집단행동 방식, 공적 영역과 사적 영역 상호작용의 일반적 방식, 관료문화(administrative culture)와 법적 문화(legal culture) 등 여러 변수에 의해 다양한 양태와 성격을 띠게 된다. 본 연구가 주목하고자 하는 것은, WTO의 가장 중요한 두 행위자이며 무역 분쟁의 절대 다수를 차지하고 있는 미국과 유럽연합 (European Community: EC)에서 나타나는 두드러진 상이성이다. 이러한 상이성이 나타나는 원인과 그 효과, 특히 무역 분쟁에서의 효율성과 전체 무역체제에 미치는 긍정적, 부정적 효과 등은 무엇인지 고찰해 보는 것이 본 연구의 두 번째 주제이다.
셋째, 네트워크의 형성과 작동은, 그것이 제소를 위한 것인가 아니면 피소에 대한 대응을 위한 것인가에 따라, 또는 제기되는 무역 쟁점의 성격이 보편적 국가정책에 관한 것인가 구체적 기업행위에 관한 것인가에 따라 상이한 양태를 띠게 된다. 일반적으로 분쟁의 제기하는 과정에서는 사적 집단들의 정보력과 영향력이 더욱 중요하다. 외국의 무역장벽에 대한 구체적이고 실질적인 정보를 확보하고 그에 대한 법적 대항 논리를 마련하는 것은, 아무래도 개별 기업 및 관련 기업집단에 의해 주도적으로 이루어질 수 있기 때문이다. 반면, 외국으로부터 제기된 분쟁에 대해 피소국의 입장에서 방어하는 과정에서는 개별 기업 및 기업집단의 주도성보다 정부와 행정당국의 입장과 논리가 더 큰 규정성을 가지게 된다. 이처럼 공-사 네트워크의 차별적인 성격과 운영 메커니즘을 비교적 관점에서 살펴봄으로써 WTO 분쟁에 대응하는 국가별, 사안별 전략은 무엇인지 이해할 수 있을 것이다.
끝으로 본 연구가 지향하는 궁극적인 목표는, 타국의 공-사 협력 경험과 사례가 우리에게 제공하는 시사점을 발견하고 이론적, 정책적 함의를 도출해 내는 것이다. 우리의 경우, 이미 WTO 분쟁 참여가 상당히 빈번하게 이루어지고 있음에도, 공-사 협력 네트워크가 제대로 형성되거나 작동되고 있지 못하다는 것이 가장 큰 문제일 것이다. 몇몇 주요한 분쟁 그 대표적인 사례로 지적할 수 있는 것이, WTO DS 75/84 한국의 주세 (taxes on Alcoholic Beverages) 분쟁, DS 161/ 169 한국의 소고기 수입관련 조치 (measures affecting imports of Beef) 분쟁, DS 273/301/307

WTO가 오늘날의 다자무역질서에서 차지하는 중심적인 위치를 고려한다면, 그리고 그 속에서 제기되는 무역 분쟁의 성패가 미치는 심대한 국내적 국제적 결과를 고려한다면, 본 연구가 가지는 이론적 실천적 중요성은 충분히 공감될 수 있을 것이다.

이론적 차원에서 ...

WTO가 오늘날의 다자무역질서에서 차지하는 중심적인 위치를 고려한다면, 그리고 그 속에서 제기되는 무역 분쟁의 성패가 미치는 심대한 국내적 국제적 결과를 고려한다면, 본 연구가 가지는 이론적 실천적 중요성은 충분히 공감될 수 있을 것이다.

이론적 차원에서 볼 때, 본 연구는 기존의 신제도주의적 접근법에서 신자유주의적 접근법으로 이론적 지평을 확장한다는 점에서 그 의의를 찾을 수 있다. 아울러, 미국-유럽의 공-사 네트워크에 대한 기존의 연구를 비판적으로 검토하고, 나아가 한국의 경험으로 연구의 대상을 확장한다는 점에서 이론적 풍부화에 기여할 수 있다. 국제법제화의 효과는, 지구화의 효과와 마찬가지로 모든 국가에 단일한 규정력을 미치는 것이 아니며, 각국의 정치적, 경제적, 제도적 변수들에 의해 상이한 방식으로 나타나게 된다. 지구화 논쟁과 관련하여 국내 제도적 변수에 의한 특수성에 관한 연구로는 Hall and Soskice (2001)을 참조할 것.
한국의 경험과 여타 국가의 경험을 비교하여, 한국의 특수성을 규정짓는 변수들을 파악하는 것은 흥미로운 이론적 주제가 될 수 있다.
본 연구가 이론적 측면에서 지니는 또 하나의 중요한 긍정적 효과는, 국제법과 국제정치, 국제경제 분야의 공동연구를 진작하는데 기여할 수 있을 것이라는 점이다. 주제의 성격 상 국제통상법 분야와 국제통상정치 분야는 긴밀히 연결될 수밖에 없음에도, 아직 우리나라에서 양 분야의 공동연구 및 협업구조가 제대로 형성되어 있지 않다. 본 연구를 진행하는 과정에서, 본인은 법학자와 경제학자, 정치학자가 공동으로 참여하는 공동연구의 네트워크를 형성해 보고자 한다. 이러한 네트워크는 각 분야의 연구수준을 향상시키는데 기여함은 물론, 학제간 공동연구의 분위기를 확산시키는데 상당한 기여를 할 것으로 기대된다. 한국에서 국제정치와 국제법의 공동연구의 필요성을 제기한 글로서는 문 돈 (2005)를 참조할 것.


한편 실천적인 측면에서도 본인의 연구는, 국가의 분쟁대응전략 수립이나 정부-업계의 협력방안을 도출하는데 여러 기여를 할 수 있다. 한국의 공-사 네트워크 사례를 비판적으로 평가함으로써, 한국의 현실에 적합한 분쟁관련 네트워크가 어떠한 내용과 형식을 갖추어야 하는지에 대한 실천적 답변을 제시할 수 있을 것이다. 아울러, WTO 분쟁 관련 산-관-학 협력 네트워크의 방향과 전망을 제시할 수 있을 것이다. 본 연구는, 기업집단에게는 자신의 직접적인 경제적 이익의 방어와 실현을 위해 어떠한 인적, 물적, 제도적 투자가 필요한지를 알려줄 뿐 아니라, 정부에게는 기업의 활동을 지원하고 조정하며 견인하는 경쟁국가(competition)로서 자신의 역할을 정립하는데 무엇이 필요한지를 알려줄 것이다.
나아가 한국의 공-사 네트워크 연구는, 한국과 유사한 조건에 놓여있는 많은 주요 개발도상국, 특히 선진국의 개방 압력 및 보호주의에 대응하여 WTO의 법적 메커니즘을 적절히 활용함으로써 국가이익을 추구해야 하는 선진 개발도상국들에게 유익한 시사점을 제공해 줄 수 있다. 이들 국가들의 법적 대응력이 지난 10년간 지속적으로 상승해 왔다는 것을 인정하더라도, 고도로 법제화된 WTO 분쟁해결제도 하에서 여전히 그 대응력이 부족한 것이 사실이다. 본 연구를 통해, 유기적인 공-사 네트워크의 구축 및 이를 통한 자원과 정보, 시간과 노력을 효율화하는 방안을 모색하는 것은, 대다수 선진 개도국들에게 유용한 연구 결과물을 제공하게 될 것이다.

다음과 같은 네 가지의 질문이 본 연구의 핵심주제가 된다.

첫째, 공-사 협력 네트워크의 형성 원인은 무엇이며, 그것은 어떻게 작동되는가? 현재의 무역 분쟁에서 공적 영역과 사적 영역의 경계가 모호해 지고 양 영역간의 (완전히 동질적이지는 않지만) 호혜적인 ...

다음과 같은 네 가지의 질문이 본 연구의 핵심주제가 된다.

첫째, 공-사 협력 네트워크의 형성 원인은 무엇이며, 그것은 어떻게 작동되는가? 현재의 무역 분쟁에서 공적 영역과 사적 영역의 경계가 모호해 지고 양 영역간의 (완전히 동질적이지는 않지만) 호혜적인 상호작용이 활발해 지는 까닭은, 무엇보다도 구속성, 엄밀성, 위임성을 특징으로 하는 국제법제화 (International Legalization) 현상, 특히 다자무역체제에서의 강한 법제화 (Hard Legalization) 경향에서 찾을 수 있다. GATT에서 WTO 분쟁해결제로의 변화는 외교적 방식에서 법적 방식으로, 그리고 합의적 중재체제 (consensus-based arbitrative system)에서 강제적 재정판결체제 (compulsory adjudicative system)로의 변화로 요약할 수 있는데, 이러한 변화는 중요한 국제적, 국내적 효과를 창출하게 된다. 분쟁관련 행위자의 수가 증가하고 분쟁관련 쟁점이 고도로 복잡해지며 전문적인 법률적 해석이 요구되는 상황에서, 활용 가능한 정보와 재원을 누가 확보하고 어떻게 공급하는가 하는 문제는 중요한 의미를 지니게 된다.
외국의 무역 제한적 제도와 관행을 제거하여 수출을 확대하고자 하는 직접적인 이해 당사자인 사적 기업들이야말로 이러한 정보를 구체적으로 확보할 수 있는 주체이며, 또한 자신들의 직접적이고 집중된 이익을 실현하기 위해 인적, 물적 자원을 투자할 여력과 동기를 가진 주체이다. 따라서 WTO의 분쟁해결제도 자체가 사적 기업 및 기업집단의 주도성과 능동성을 강화하는 방향으로 작용하는 것이다. 그러나 WTO의 분쟁해결기구는 오직 국가들만이 주체로서 참가할 수 있는 (legal standing) 국가간 법정이며, 따라서 사적 집단은 반드시 정부를 통해서만 자신의 이익을 실현할 수 있다. 또한 국가는 무역 분쟁을 제기하거나 방어함에 있어 개별적 사적 이익만을 대변한다기보다, 국가 전체적 이익, 장기적 분쟁 전략, 국제적 평판, 그리고 전반적 외교관계 등을 포괄적으로 고려하지 않으면 안 된다. 바로 여기에 정부와 사적 기업집단 간의 협력과 갈등의 계기가 있으며, 이를 조율하고 통제하는 네트워크의 필요성이 제기되는 것이다.

둘째, 공-사 네트워크는 국가별로 어떤 차별성을 지니고 있는가? 가장 발달된 네트워크를 보여주는 미국과 유럽연합의 경우, 공-사 네트워크는 중요한 차별성을 보여준다. 미국의 경우 분쟁의 준비와 제기과정에서 사적 기업집단의 주도성이 강하고 공적 영역이 이에 대해 조응하는 형태로 네트워크가 운영되는 반면, 유럽의 경우 무역 분쟁의 전 유럽적 대행 주체인 유럽위원회 (European Commission)의 주도에 의해 네트워크가 형성, 운영된다는 점에서 두드러진 차이가 있다. 이러한 차이는 무역 분쟁과 관련된 정치 제도의 차별성, 기업의 집단행동 조직화의 용이성, 그리고 관료집단의 내적 문화 등 여러 가지 요인에서 기인하는 것으로 해석될 수 있다.

셋째, 분쟁 쟁점의 성격에 따라, 또는 분쟁의 제소/피소에 따라 네트워크의 형성과 작동 메커니즘은 어떻게 달라지는가? 제소를 위한 네트워크에서 사적 영역의 주도성이 보다 강화되는 반면, 피소에 대응하기 위한 네트워크에서는 공적 영역의 주도성이 강화되는 경향이 있다. 또한 제기되는 쟁점이 국가의 무역정책, 혹은 국내 규율 일반과 관련된 문제일수록 공적 영역이 보다 주요한 역할을 하게 된다.

넷째, 한국에서의 WTO 분쟁관련 공-사 협력 네트워크는 어떻게 형성되어 왔으며 그 문제점은 무엇인가? 한국은 지난 10년 동안 WTO 분쟁해결기구의 주된 참여 국가 중 하나로서, 13차례 분쟁을 제기한 바 있고, 13차례 타국에 의해 피소된 바 있다. 또한 제 3자 (third party)의 지위로 분쟁과정에 참여한 것 역시 34차례에 이르고 있다. 그럼에도 불구하고, 분쟁의 준비와 제기, 타국과의 협상, 법적 대응, 판정결과의 집행 등 일련의 과정에서, 한국의 공적 영역인 정부 (특히 재정경제부 산하 통상교섭본부 및 쟁점별 유관부처)와 사적 영역인 기업집단 (특히 수출업계 및 국내 경쟁 산업계)이 어떠한 협력 및 조율의 과정을 가지고 있는가에 대해서는 아직 전혀 연구된 바가 없다. 한국에서의 분쟁제기 및 대응의 패턴은, 미국과 같은 사적 영역에 의한 분쟁의 주도, 혹은 유럽과 같은 공적 영역 (특히 European Commission)에 의한 분쟁의 주도와는 상당정도 상이한 방식을 보여주고 있을 것으로 예상되며, 특히 공적 영역과 사적 영역의 안정적이고 효율적인 네트워크와 파트너쉽이 거의 형성되고 있지 못한 사실 자체가 문제인 것으로 보여 진다. 따라서 본인의 연구가, 네트워크의 운영을 위해 요구되는 인적 제도적 정비와 개선의 방안을 제시하는데 실천적이고 직접적인 기여를 할 수 있을 것이다.