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연구과제 상세정보

중국 환경정책의 실효성 연구: 화이허(淮河)지역 사례연구
  • 연구자가 한국연구재단 연구지원시스템에 직접 입력한 정보입니다.
사업명 신진연구자지원사업& #40;인문사회& #41; [지원년도 신청 요강 보기 지원년도 신청요강 한글파일 지원년도 신청요강 PDF파일 ]
연구과제번호 2007-332-B00298
선정년도 2007 년
연구기간 1 년 (2007년 08월 01일 ~ 2008년 07월 31일)
연구책임자 이주형
연구수행기관 창원대학교
과제진행현황 종료
과제신청시 연구개요
  • 연구목표
  • 본 연구는 중국이 개혁개방의 원년이라 할 수 있는 1979년부터 환경보호법을 제정하여 여러 가지 대책을 세웠음에도 불구하고 왜 각종 환경오염문제를 효율적으로 해결하지 못하고 있는가에 대한 의문에서 출발한다.
    중국 국내외 학자들은 이에 대해 중국 환경정책의 불명확성, 환경의식의 결여, 경제우선주의, 자금과 기술력 부족 등에서 중국환경문제의 발생과 악화 원인을 찾고 있다. 그러나 아직까지 환경정책이 집행되는 과정을 중심으로 이 문제를 바라보는 연구는 극히 적었다고 할 수 있다.
    필자는 중국의 환경정책이 수립된 지 20여년이 지났지만 여전히 당초의 목표와 큰 괴리를 보이는 원인을 정책의 집행과정과 지방정부의 행위에 문제가 있었다고 본다. 즉 지방이 얼마나 중앙의 뜻대로 움직이는가가 정책집행과정에서 중요한 변수로 부상하게 되었다. 중국의 지방 정부는 중앙 정책의 집행자, 지방 사회 이익의 대변자, 그리고 지방 정부 자체의 이익을 추구하는 세 가지 기능과 역할을 수행하는 존재로 볼 수 있다. 문제는 지방정부가 환경보호보다는 지방 경제발전을 더욱 우선시함으로써 향진기업의 각 종 환경오염행위를 묵인해 줌으로서 농촌지역의 환경오염이 더욱 심각한 양상을 띠게 되었다는 사실이다.
    본 연구는 이러한 이해를 바탕으로 하나의 가설을 세웠다. 즉, 중국의 환경정책의 집행결과는 중앙의 지방정부에 대한 재정적 지원 정도와 지방정부의 행위와 정부-기업 관계에 따라 달라진다는 것이다. 왜냐하면 중국은 전체적으로 환경의식이 결여 된데다 지방정부는 자금력의 한계가 있고 전문적 지식이 빈약하기 때문에 중앙정부가 하달한 경제발전과 환경보호라는 두 마리 토끼의 잡는데는 한계가 있을 수 밖 에 없다. 따라서 지방정부는 종종 지방의 기업을 보호하기 위해 중앙의 정책에 위배되는 행위를 하거나 지방의 환경보호국과 지방정부, 기업이 결탁하는 상항이 발생하게 된다. 본 연구는 환경정책에 영향을 미치는 요소인 정책내용, 정책환경, 정치 등이 상호작용을 함으로써 어떤 집행결과를 가져왔는지를 연구할 것이며 이를 위해 중국의 환경정책의 변화와 집행과정을 화이허(淮河) 지역에 대한 사례연구를 통해 이 과정에서 나타나는 문제점을 분석하고 개선방향을 제시하고자 한다.
  • 기대효과
  • 본 연구는 다음과 같은 방면에서 기대효과를 가진다.
    첫째, 중국의 환경정책 집행과정에서 나타나는 여러 문제점과 지방의 행위들을 제도 변화의 틀 속에서 논증하여 모델링화 작업을 시도한다. 즉 신제도주의 시각에서 중앙과 지방, 정부와 기업의 관계를 규명하고 제도의 변화에 따라 나타나는 여러 행위자들의 양태와 제도와의 상관관계 연구를 통해 중국 환경오염 원인과 경제발전의 연관성을 설명하고 이 분야의 후속 연구에 기여할 수 있는 기초적인 자료를 제공할 수 있으며 국내연구 활성화에 이바지 할 수 있다.
    둘째, 한국에서의 중국의 정치, 경제 관련 연구는 중국의 대외관계, 정치개혁, 기층단위의 촌민선거, 국유기업과 향진기업의 소유권 변화, 경제정책 등을 중심으로 다루어져 왔다. 하지만 중국의 환경정책과 관련된 논문은 아직 많지 않으며 대부분이 중앙의 환경정책을 중심으로 다루어져 왔다. 본 연구는 중앙차원의 정책이 지방으로 하달되었을 때 어떤 형태로 집행되고 감독되며 지방의 반응이 어떠한가를 분석함으로써 기존의 연구를 보완하고 최근 관심이 집중되고 있는 중국 환경문제의 새로운 영역을 개척하는데 일조할 수 있다고 생각한다.
    셋째, 연구과정에 대학원생을 참여시킴으로써 이들에 대한 교육적 효과와 후속세대를 육성하는 계기를 마련할 수 있으며 학술적인 능력을 제고시키는 효과를 거둘 수 있다.
    기존의 지역학 연구는 오랜 역사와 지적 전통을 지닌 다른 분과 학문에 비하여 이론 및 방법론에 있어 체계성과 일반화의 수준이 지극히 미약한 실정이다. 특히 한국에서는 지역연구의 활성화를 위하여 적어도 담론상으로는 학제적(interdisciplinary), 다학문적(multidisciplinary) 연구의 필요성을 꾸준히 강조해 왔지만 실상 기존의 세분화 된 분과학문의 기계적 종합수준에 그친 것이 사실이다.
    본 연구는 본 과제의 추진을 통해 이러한 한계를 극복하고 지역연구의 활성화를 위해 중국의 지역별 연구 체계화를 통해 지역학의 새로운 통합적 지식기반 형성에 일조 하고자 한다.
  • 연구요약
  • 화이허 지역은 개혁개방 이래 발전하여 온 소규모 향진기업의 공업생산에 의해 이 지역의 수자원환경은 급속히 악화되어 수질오염사고가 가장 빈번하게 발생하는 지방 중의 하나가 되었다. 특히 향진기업이 발전되어 있는 산동성과 강소성은 이윤 창출이 많은 기업들에 의한 환경오염이 많이 발생하면서 지방 정부의 보호주의까지 유발하고 있는 상황이다.
    특히 1998년6월부터 2003년 6월까지 한달에 한번씩 진행한 수질검사결과에 의하면 이 지역의 200여개의 지류 중 5분의 4는 물이 흑녹색으로 변했고 50%이상의 하천은 사용할 수 없는 상태로 변해 버렸다.
    2000년 이후 화이허 지역에서는 전국적인 관심을 집중시킨 대형오염사고가 여러 차례 발생하였다. 이것은 화이허 지역의 수질오염지역에 대한 중앙정부의 정책이 기대했던 효과를 얻지 못했다는 반증이라고 볼 수 있다.
    본 연구는 중국 환경정책의 집행과정에서 나타나는 저효율성의 문제와 감독시스템의 미비를 주요 내용으로 연구를 진행할 것이다. 물론 화이허 지역의 山東省 臨沐현과 江蘇省의 東海현, 두 지역에 대한 사례분석의 결과가 중국의 전체 환경정책의 실행과 집행과정, 그리고 지방정부의 행위를 대표할 수 있다고 생각하지 않는다. 하지만 위의 두 지역은 중국에서 환경오염정도가 가장 심각한 지역이고 동부 연해지역에 위치한 부유한 省으로서 중국의 환경정책의 집행과정과 지방정부의 행위를 가장 잘 보여줄 수 있는 지역이라고 본다.
    환경정책의 실시를 감독할 수 있는지 여부는 한 국가의 환경정책시스템의 실효성과 밀접한 관계가 있다. 지방차원의 환경경제주체는 환경주체인 동시에 경제주체이기도 하다. 환경주체로서 환경법을 준수하고 환경정책을 따라야 하는 동시에 경제주체로서 이윤 최대화를 추구하게 됨으로써 지방의 각 환경경제주체는 경제적 이익과 환경정책의 실행사이에서 종종 모순적 상황에 직면하게 된다. 왜냐하면 환경정책의 집행에는 자금이 많이 투입되어야 하며 지방 경제의 이윤의 감소도 각오해야 하기 때문에 환경정책의 집행을 등한시할 가능성이 많다. 그러므로 본 연구는 중국환경문제를 야기 시킨 환경감독 시스템의 결함을 살펴봄과 동시에 올바른 감독 기능을 위한 제언을 할 것이다.
  • 한글키워드
  • 중국 환경정책,지방정부 행위,중앙-지방 관계,지방보호주의
  • 영문키워드
  • Relationship between the Central Government and Local Government,Local Protectionism,Local Government Function,China`s environment policy
결과보고시 연구요약문
  • 국문
  • 본 연구의 기본 관점은 중국의 환경정책의 집행결과는 중앙의 지방정부에 대한 재정적 지원 정도와 지방정부의 행위와 정부-기업 관계에 따라 달라진다는 것이다. 왜냐하면 중국은 전체적으로 환경의식이 결여 된데다 지방정부는 자금력의 한계가 있고 전문적 지식이 빈약하기 때문에 중앙정부가 하달한 경제발전과 환경보호라는 두 마리 토끼의 잡는데는 한계가 있을 수 밖 에 없다. 따라서 지방정부는 종종 지방의 기업을 보호하기 위해 중앙의 정책에 위배되는 행위를 하거나 지방의 환경보호국과 지방정부, 기업이 결탁하는 상항이 발생하게 된다.
    최근 수년간 중국은 적극적으로 다양한 환경보호 조치를 추진하였으나 환경오염 현상이 지속 악화하여 국제적 압력을 가중시키고 있는 상황이다. 환경보호 차원에서 중앙정부기관은 효율적인 대응조치 미비, 지방정부는 친환경적 평가기준 부재, 기업은 수익과 투자원가의 불균형 등의 상호간 발전목표의 격차로 효율적인 환경보호 조치를 단행하지 못하였다. 특히 다수의 지방정부와 기업들은 단기적 경제 이익에만 집착하며 환경보호에 소극적인 태도를 보이고 있다.
    결론적으로 중앙정부 정보능력의 한계로 효율적인 환경보호 조치가 어려움을 겪고 있고 현행 환경보호 체제로는 환경오염 관련 정보 확보가 제한되어 조기예방이 불가능한 측면이 있다. 특히, 국가환경보호총국의 지방정부와 기업에 대한 집행력이 미약하여 전반적인 감독관리체제 구축이 쉽지 않다. 그러므로 향후 중앙정부는 지방정부에 대한 평가 시 친환경적 평가모델이 필요하다고 보여진다. 즉, 아직까지 지방정부를 평가 할 때 환경오염 손실 및 환경보호 수익 등은 아직 업적 평가기준에 포함되지 않는다. 객관적 업적평가체제의 부재는 환경보호에 대한 지방정부의 무관심이 증가시키고 있는 것이다.
    또한 기업의 환경보호에 대한 인센티브 제도가 미약하다고 할 수 있다. 현행 체제는 환경오염 기업에 대한 처벌이 미약한 반면 환경보호 기업에 대한 인센티브 제도는 없는 상황이다. 그러므로 중앙정부 차원에서 지방정부와 기업에 대한 객관적 기준을 마련하는 것이 시급하다고 할 수 있다.

  • 영문
  • This study is taken up from the question why China is not able to sort out the various environmental problems effectively, even though they already implemented 'The Environmental Protection Law' from the year of 1979 when China started to carry out the policy <Reform and Opening>.
    The scholars in and around China find the cause from the obscure governmental policy, a lack of environmental awareness, the idea of 'Economy First', and a lack of capital and know-how, etc. There is, however, very rare research so far dealing with those problems from a perspective that how environmental policies are implemented.
    I find the reason why there exists a wide gap between the reality and the original aim from the wrong process of policy implementation and local government's wrong act, even though it has been more than 20 years since 'The Environmental Protection Law' was first enacted.
    The first basis of this assertion is found from the change of relations between the central government and the local governments after <Reform and Opening>. The central government handed control to the local governments. Therefore, the local governments' act against the central government's policy became very important factor in the process of policy implementation. The central government is unable to implement the policy directly, because the environmental issues are deeply connected with all social members. In result, the chinese local governments are in an important position to implement central government's policies and to link the government with the general public.
    The second basis of the aforementioned assertion can be found from the local governments' act. Chinese local governments play the roles of implementing the central government's policy, pursuing local governments' own profit, and representing local societies' interests. The decentralization system entitled local governments to be the main body of act, not a mere representative of implementing policy.
    The role of local government is tremendously important for the economic development in such a huge country like China. On the one hand many chinese scholars criticized the disutility and blindness of local governments' economic act, but on the other hand we can find one of the reasons that china could accomplish such a rapid economic growth from the local governments' active economic role. Under the circumstances, the problem arises from the fact that the local governments have the idea of 'Economy First' rather than 'Environmental Protection' and thus the environmental contamination is done with local governments' connivance in rural areas.
    In consequence, a hypothesis can be formed based on understanding of the facts mentioned above on this study. The hypothesis is that the result of implementing chinese environmental policy can be different by the level of central government's financial support, local governments' act, and the relations between government and enterprises.
    Because China faces with such problems as a lack of environmental awareness and a short of local governments' finance and know-how, it is extremely hard to achieve the economic development and the protection of environment at the same time. Therefore, the local governments often violate the central government's regulation to protect local enterprises, and there often exists the situation that the local environmental protection agency, local governments and local enterprises are badly in collusion.
    This study will examine what results are brought about by the interaction among policy, policy making environment, and politics. Furthermore, through the field survey on the area called "Huai-He", the problems caused in the process of implementing environmental policies are analyzed and the better direction for improvements is also illustrated in this study.


연구결과보고서
  • 초록
  • 본 연구는 중국이 개혁개방의 원년이라 할 수 있는 1979년부터 환경보호법을 제정하여 여러 가지 대책을 세웠음에도 불구하고 왜 각종 환경오염문제를 효율적으로 해결하지 못하고 있는가에 대한 의문에서 출발한다. 중국 국내외 학자들은 이에 대해 중국 환경정책의 불명확성, 환경의식의 결여, 경제우선주의, 자금과 기술력 부족 등에서 중국환경문제의 발생과 악화 원인을 찾고 있다. 그러나 아직까지 환경정책이 집행되는 과정을 중심으로 이 문제를 바라보는 연구는 극히 적었다고 할 수 있다.
    필자는 본 연구를 통해서 중국의 환경정책이 수립된 지 20여년이 지났지만 당초의 목표와 큰 괴리를 보이는 원인을 정책의 집행과정과 지방정부의 행위에 문제가 있었다고 본다. 이 같은 주장의 근거로는 첫째, 개혁개방 이후 중앙-지방 관계의 변화를 들 수 있다. 즉, 중앙의 정책에 대해 지방이 얼마나 중앙의 뜻대로 움직이는가가 정책집행과정에서 중요한 변수로 부상하게 되었다. 환경문제는 사회의 모든 구성원과 연관되어 있는 나름의 독특한 성격을 가지고 있는데 중앙에서 직접 정책을 집행할 수 없는 관계로 그 역할을 지방정부가 담당할 수 밖 에 없다. 따라서 중국의 지방정부는 중앙의 정책을 집행하고 국가와 국민을 연결하는 중요한 위치에 있다고 볼 수 있다.
    둘째로는 지방정부의 행위에서 찾을 수 있는데 중국의 지방 정부는 중앙 정책의 집행자, 지방 사회 이익의 대변자, 그리고 지방 정부 자체의 이익을 추구하는 세 가지 기능과 역할을 수행하는 존재로 볼 수 있다. 분권화 정책은 지방 정부로 하여금 정책 집행의 대리인이 아니라 행위 주체로서의 성격을 보다 강하게 나타내게 되었다.
    중국과 같은 대국에서는 경제발전에 있어 지방의 역할이 절대적으로 요청된다. 그동안 많은 중국 연구자들이 지방 정부 경제 행위의 비효율성과 맹목성을 지적했지만 또 다른 한편으로 개혁개방 이후 중국이 급속한 경제 성장을 할 수 있었던 이유 중의 하나는 지방 정부의 적극적인 경제행위 때문 이었다고 할 수 있다. 문제는 지방정부가 환경보호보다는 지방 경제발전을 더욱 우선시함으로써 향진기업의 각 종 환경오염행위를 묵인해 줌으로서 농촌지역의 환경오염이 더욱 심각한 양상을 띠게 되었다는 사실이다.
    본 연구는 이러한 이해를 바탕으로 중국의 환경정책의 집행결과는 중앙의 지방정부에 대한 재정적 지원 정도와 지방정부의 행위와 정부-기업 관계에 따라 달라진다는 것이다. 왜냐하면 중국은 전체적으로 환경의식이 결여 된데다 지방정부는 자금력의 한계가 있고 전문적 지식이 빈약하기 때문에 중앙정부가 하달한 경제발전과 환경보호라는 두 마리 토끼의 잡는데 한계가 있을 수 밖 에 없다. 따라서 지방정부는 종종 지방의 기업을 보호하기 위해 중앙의 정책에 위배되는 행위를 하거나 지방의 환경보호국과 지방정부, 기업이 결탁하는 상항이 발생하게 된다. 본 연구는 환경정책에 영향을 미치는 요소인 정책내용, 정책환경, 정치 등이 상호작용을 함으로써 어떤 집행결과를 가져왔는지를 연구할 것이며 이를 위해 중국의 환경정책의 변화와 집행과정을 화이허(淮河: Huaihe) 지역에 대한 사례연구를 통해 지방정부는 종종 지방의 기업과 결탁하거나 지방정부가 지방의 환경보호국에 대해 지배적 지위를 행사함으로써 지방의 환경보호국은 중앙의 정책을 제대로 수행하지 못하게 된다는 결과를 도출하였다.

  • 연구결과 및 활용방안
  • 본 연구는 개혁개방 이후 본격적으로 시작된 중국의 환경정책의 변화과정을 살펴보고 이를 통해 환경정책의 집행과정에서 나타나는 저효율성의 원인을 현지조사를 통해 규명하였다. 개혁개방 이후 중국은 분권화정책의 실시로 인해 중앙-지방간의 관계는 과거의 수직적이고 명령적인 행정구조에서 상향적이고 지도적인 행정구조로 변화하고 있다. 따라서 정책의 집행과정도 과거 중앙에서 규정한 환경정책이 그대로 실시되던 하향적 모델에서 탈피하여 지방정부가 중앙정부를 대신해서 자기지역내의 정책집행을 설계하고 추진하고 있다. 즉 과거 중앙의 지시가 무엇이든 충실히 명령을 수행하던 지방정부가 이제는 무조건 중앙의 뜻을 따르는 것이 아니라 중앙이 하달한 정책과 관할지역의 이익을 조화시키는 방향으로 정책을 집행하고 있는 것이다. 이러한 중앙-지방 관계의 변화는 환경정책의 집행에 있어 중요한 변수로 작용할 수 밖 에 없다.
    본 연구는 다음과 같은 방면에서 학문적 기여도가 높다고 할 수 있다.
    첫째, 중국의 환경정책 집행과정에서 나타나는 여러 문제점과 지방의 행위들을 제도 변화의 틀 속에서 논증하여 모델링화 작업을 시도한다. 즉 신제도주의 시각에서 중앙과 지방, 정부와 기업의 관계를 규명하고 제도의 변화에 따라 나타나는 여러 행위자들의 양태와 제도와의 상관관계 연구를 통해 중국 환경오염 원인과 경제발전의 연관성을 설명하고 이 분야의 후속 연구에 기여할 수 있는 기초적인 자료를 제공할 수 있으며 국내연구 활성화에 이바지 할 수 있다.
    둘째, 한국에서의 중국의 정치, 경제 관련 연구는 중국의 대외관계, 정치개혁, 기층단위의 촌민선거, 국유기업과 향진기업의 소유권 변화, 경제정책 등을 중심으로 다루어져 왔다. 하지만 중국의 환경정책과 관련된 논문은 아직 많지 않으며 대부분이 중앙의 환경정책을 중심으로 다루어져 왔다. 본 연구는 중앙차원의 정책이 지방으로 하달되었을 때 어떤 형태로 집행되고 감독되며 지방의 반응이 어떠한가를 분석함으로써 기존의 연구를 보완하고 최근 관심이 집중되고 있는 중국 환경문제의 새로운 영역을 개척하는데 일조할 수 있다고 생각한다.
  • 색인어
  • 중앙정부, 지방정부, 환경보호국, 환경정책, 지방기업, 경제발전, 환경보호
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