2012년 박사 후 국내연수에서 본 연수자는 한국의 탈빈곤정책인 자활사업 사례를 중심으로 민관협력 복지사업에 참여하고 있는 민간단체의 정체성 변화에 대해 실증적으로 조사했다. 특히 본 연수자는 초기 연수계획을 심화시켜 자활사업 참여 민간단체 중 민주화 이후 새 ...

2012년 박사 후 국내연수에서 본 연수자는 한국의 탈빈곤정책인 자활사업 사례를 중심으로 민관협력 복지사업에 참여하고 있는 민간단체의 정체성 변화에 대해 실증적으로 조사했다. 특히 본 연수자는 초기 연수계획을 심화시켜 자활사업 참여 민간단체 중 민주화 이후 새롭게 민관협력에 참여한 ‘사회운동단체’에 주목했고, 민간단체의 정체성 중에서는 특히 ‘자발성(volunteerism)’의 위협과 조정에 중점을 두었다.
최근 들어 사회복지정책을 집행하는 데 있어서 정부와 민간단체의 협업을 지향하는 복지파트너십이 전 세계적인 주목을 받고 있다. 이는 한국에서도 예외가 아니다. 특히 군부독재가 막을 내리고 민주화와 진전되면서 과거 정부와 대립하던 사회운동단체들이 복지정책의 주요파트너로 부상했다. 저소득층의 일자리 지원사업인 자활사업도 빈민실업운동진영과의 협력으로 도입된 복지제도이다. 지금까지 민관협력 자활사업은 정부에 의해 참여복지의 대표적 모범사례로 평가받아 왔다. 그러나 사회운동에 대한 기존연구들은 사회운동단체가 제도화되면서 자발성이 훼손되고 사회복지 전문가와 기관들에게 헤게모니를 내놓게 된다고 지적해왔다. 이에 본 연구는 자활사업 관련 역사문헌, 심층면접, 참여관찰 자료에 대한 역사적 담론 분석을 통해, 자활사업의 도입시기부터 현재까지 사회운동단체의 자활사업 내 입지변화와 사회운동단체가 일선현장에서 사회복지기관으로부터 자신의 독자적 정체성을 획득하기 위해 각 국면마다 구사해온 담론과 생존전략들을 추적했다.
이러한 역사적 분석을 통해 본 연수자는 민관협력 파트너십이 정부 정책담론이 평가하듯이 평화로운 협동관계는 아니지만, 그렇다고 파트너십 비판론자가 주장하듯이 복지파트너십을 정부와 민간단체의 지배-종속관계로 해석할 수 없다는 점을 밝히고자 했다. 연수자는 빈민실업운동단체가 일선현장에서 정부의 전문화 압력에 대처하고 자신의 독자성을 확보하기 위해 사용해온 미시적인 생존전략들을 구체적으로 살펴봄으로써, 민관파트너십은 새로운 형태의 사회운동이 가능하며, 민과 관의 협력, 타협, 갈등, 저항이 공존하는 매우 역동적인 권력투쟁의 장임을 드러내고자 했다.

In recent years, welfare partnership has become a central strategy for welfare provision worldwide. Particularly, voluntary organisations have obtained considerable attention as the most accountable and democratic partner for public welfare delivery. ...

In recent years, welfare partnership has become a central strategy for welfare provision worldwide. Particularly, voluntary organisations have obtained considerable attention as the most accountable and democratic partner for public welfare delivery. Yet, while mainstream debates have valued state–voluntary sector partnership as participatory governance, critical studies have argued that it leads voluntary organisations to serve as a shadow state. This study, however, contends that partnership does not necessarily entail participatory welfare or the complete subordination of the voluntary sector to the state's bureaucratic system. Rather, voluntary organisations can exercise a degree of autonomy on the frontline despite the bureaucratic constraints engendered by partnership.
In particular, through a case analysis of Korean community movement organisations engaged as frontline agencies in the Self-Sufficiency Programme (SSP), this study tries to unveil how SSP Centers run by community movement groups have struggled to defend their voluntary identities in conflict with SSP Centers operated by professional social welfare centers. Since political democratisation, community movement groups have been increasing invited to run frontline public welfare agencies in South Korea, and Self-Sufficiency Program is one of the representative policies in which social movement groups have actively partaked. But many critical scholars have warned that such institutionalisation of social movements into social welfare system is likely to dampen their voluntary nature and force them to render their hegemonic power to professional social welfare institutions. In contrast to the critical viewpoint, however, this study reveals how social movement-based SSP Centers have strived to tackle the state's professionalisation pressure by deploying various survival strategies at the micro level. Through a historical discourse analysis on the frontline conflicts between social movement-based and social welfare-based SSP Centers, this study contends that social movement groups in Self-Sufficiency Program can still maintain their traditional spirit despite the obvious professionalisation phenomenon. This study also demonstrates that state–voluntary sector partnerships may be sites of struggle where voluntary organisations continuously strive to maintain their autonomous identity in diverse and indirect ways.

2012년부터 2013년까지 진행된 박사 후 국내연수에서 본 연수자는 한국의 자활사업 사례를 중심으로 민관협력 복지사업에 참여하고 있는 민간단체의 정체성 갈등과 변화에 대해 실증적으로 조사하고자 했다. 최근 들어 사회복지정책을 집행하는 데 있어서 정부와 민간단체 ...

2012년부터 2013년까지 진행된 박사 후 국내연수에서 본 연수자는 한국의 자활사업 사례를 중심으로 민관협력 복지사업에 참여하고 있는 민간단체의 정체성 갈등과 변화에 대해 실증적으로 조사하고자 했다. 최근 들어 사회복지정책을 집행하는 데 있어서 정부와 민간단체의 협업을 지향하는 복지파트너십이 전 세계적인 주목을 받고 있다. 이는 한국에서도 예외가 아니다. 특히 민주화 이후 한국 복지사업에서 주목할 만한 특징은 정부의 전통적인 행정파트너였던 사회복지관뿐이 아니라 정부와 대립적 관계에 있던 사회운동단체들이 사회복지사업에 대거 참여하기 시작했다는 점이다.
본 연수과제의 연구대상인 자활사업은 민관협력의 역사와 규모로 보았을 때 민주화 이후 진행된 복지파트너십 중 가장 대표적인 사례라 할 수 있다. 저소득층의 일자리 지원사업인 자활사업은 민간단체와의 협력으로 1996년 시범사업으로 도입되어 1999년 제도화되었으며, 민간단체가 일선행정기관인 지역자활센터를 운영하고 있다. 본 연수자가 수행하고자 한 작업은 민주화 이후 정부와 새롭게 협력관계를 맺고 지역자활센터를 운영하게 된 민간단체들이 자신의 독자성과 자율성을 어떻게 유지하고 방어하는지 추적하는 것이었다.
민관복지파트너십에 대한 기존의 견해는 크게 둘로 양분된다. 일반적으로 자활사업을 비롯한 민관협력 복지사업은 정부가 모든 복지행정을 관할하는 중앙집권적 시스템보다 효율적이고 민주적인 지역밀착형 시스템이자 참여복지의 모범사례로 평가를 받아왔다. 그러나 참여복지의 실현이라는 이상과는 달리 파트너십 회의론자들은 민관협력이 민간단체의 독자적인 정체성과 자율성을 저해한다는 비판을 꾸준히 제기해 왔다. 이에 본 연수자는 정부의 일반적 정책 담론이나 파트너십 회의론자의 주장을 넘어, 민관협력 자활사업에 참여하고 있는 민간단체의 정체성 변화를 실증적으로 조사하여 위 주장들에 대한 진위를 규명하거나 대안적 견해를 제시하고자 했다.
지난 1년간의 연수기간을 거치면서 본 연수자는 초기 연수계획을 심화 발전시켜 자활사업에 참여하고 있는 민간단체 중 특히 자활사업 도입과 집행의 주축이 되어온 빈민실업운동단체에 주목했고, 민간단체의 정체성 중에서는 특히 자발성의 변화에 중점을 두어 연구를 진행했다. 연수자는 자활사업에 민간파트너로 참여하고 있는 빈민실업운동단체들이 어떻게 정부의 전통적 복지파트너인 사회복지기관과 대비하여 자신의 독특한 자발성과 자율성을 방어해나가는지에 주목하여 살펴보았다. 이를 위해 본 연수자는 자활사업 관련 역사문헌, 심층면접, 참여관찰 자료에 대한 역사적 담론분석을 수행했으며, 자활사업의 도입시기부터 현재까지 사회운동단체의 자활사업 내 입지변화와 사회운동단체가 일선현장에서 사회복지기관과 자신을 구별하기 위해 구사해온 담론과 전략들이 있는지 추적했다.
이러한 역사적 분석을 통해 본 연수자는 민관협력 파트너십이 정부 정책담론이 평가하듯이 평화로운 협동관계는 아니지만, 그렇다고 파트너십 회의론자가 주장하듯이 복지파트너십을 정부와 민간단체의 지배-종속관계로 해석할 수 없다는 점을 드러냈다. 연수자는 빈민실업운동단체가 일선현장에서 정부의 전문화 압력에 대처하고 자신의 독자성을 확보하기 위해 사용해온 미시적인 생존전략들을 살펴봄으로써, 사회운동단체의 민관협력 복지사업의 참여가 단지 사회운동의 체계로의 편입, 흡수, 종속으로만 설명할 수 없으며, 오히려 민관협력 파트너십은 갈등과 협력, 타협과 저항이 공존하는 매우 역동적인 권력의 장이라는 점을 강조하고자 했다.

본 연수자는 지역자활센터를 설립, 운영하는 사회운동단체의 정체성과 입지가 다음 세 국면으로 변화하고 있음을 관찰했다.
1) 자활사업 시범시기(1996-1999): 자활사업 초기에 자활사업에 참여한 사회운동단체는 자신의 독자적 자발성을 유지하며 자활사업 내에서 우위 ...

본 연수자는 지역자활센터를 설립, 운영하는 사회운동단체의 정체성과 입지가 다음 세 국면으로 변화하고 있음을 관찰했다.
1) 자활사업 시범시기(1996-1999): 자활사업 초기에 자활사업에 참여한 사회운동단체는 자신의 독자적 자발성을 유지하며 자활사업 내에서 우위를 점유하고 있는 민간단체였다. 자활사업의 원형으로 회자되고 있는 생산공동체운동은 1970-80년대 활발했던 도시빈민운동조직에 의해 출발했다. 따라서 빈민운동단체에게 자활사업은 단순한 복지사업이기 이전에 지역공동체운동의 일환이었다. 물론 자활사업 초기에도 정부의 전통적인 복지파트너인 사회복지관이 지역자활센터를 위탁받아 운영하는 경우도 있었다. 하지만 사회운동 출신 지역자활센터에게 밀려 헤게모니를 갖지 못했다. 초기 자활사업 현장에서 사회운동단체는 역사적 정통성과 빈민에 대한 헌신성을 강조하며 자신을 정부나 사회복지기관과 차별화하는 전략을 구사했었다.
2) 자활사업 정착기(1999-2004): 자활사업이 중기로 접어들면서 사회운동단체는 고유한 정체성을 잃고 자활사업 내에서 그 입지가 좁아지기 시작했다. 외환위기로 빈곤과 장기실업이 심각한 사회문제로 대두되자, 정부는 1999년 자활사업을 상설화하고 지역자활센터 설립을 전국적으로 확대했다. 그 과정에서 기존의 사회복지관이 대거 자활사업에 유입되었고, 사회운동단체의 입지가 점차 좁아졌다. 이에 사회운동단체는 사회복지관에 대하여 묵과하기 혹은 인정하기 전략을 사용하며 권력의 평형을 유지하고자 노력했다.
3) 자활사업 후기(2004-현재): 2004년 말부터 진행된 자활센터의 감사와 평가제 도입은 자활사업 현장에서 사회운동단체가 헤게모니를 잃게 되는 계기가 되었다. 자신만의 자율적 기준과 이념에 따라 자활센터를 운영해오던 사회운동단체들은 정부의 행정기준과 성과요구에 무력했다. 자활사업 초기에 사회운동단체는 빈곤과 실업문제에 대한 전문가로 인정을 받아왔다. 그러나 정부의 성과요구와 전문화 압력이 강화되면서 사회운동단체의 관습과 업무처리 문화는 점차 비전문적인 행위로 비판과 감시의 대상이 되기 시작했다. 그러나 한편으로 사회운동단체가 이러한 변화를 그대로 수긍한 것은 아니었다. 자활센터 일선현장연구를 통해 본 연수자는 사회운동 출신 지역자활센터가 전문화의 압력 속에서도 자신의 독자적 정체성을 방어하기 위해 구사하는 생존전략들을 관찰할 수 있었다. 예를 들어, 사회운동 출신 자활센터가 사회운동에 친화적인 사회복지사를 채용하고, 사회복지사 자격증을 제도적 방어무기로 활용하기 위해 취득하며, 개별적으로 사회운동의 순수성을 고수하는 노력들을 하고 있었다.
이러한 연구결과는 다음과 같은 이론적 함의를 제공한다.
첫째, 본 연수결과는 파트너십 회의론자의 관점을 일정 부분 지지한다. 본 연수기간 동안 연수자는 사회운동 출신 지역자활센터의 입지가 점차 좁아지는 과정을 다양한 사료와 증언을 통해 구체적으로 관찰할 수 있었다. 이는 자발적 결사체의 파트너십 참여가 단체의 정체성을 훼손시킨다고 본 민관파트너십 회의론자들의 주장을 일정 부분 확증하고 있다.
둘째, 본 연구결과는 민관파트너십 회의론자가 포착하지 못한 민간단체의 자발성에도 주목하여 이를 새롭게 이론화하는 데 이바지하는 부분이 있다. 연수자는 사회운동단체가 일선현장에서 전문화의 압력에 대처하기 위해 사용해온 생존전략들을 살펴봄으로써, 사회운동단체의 민관협력 복지사업의 참여가 단지 사회운동의 체계로의 편입, 흡수, 종속으로만 설명할 수 없다는 점을 드러내고자 했다. 자활센터가 정부의 지침에 반하여 행동하는 여러 생존전략이나 자신의 정체성을 지키기 위해 수행하는 미시저항은 Cohen과 Arato의 사회운동 이중전략과도 일맥상통한다. 이들은 사회운동의 방향을 시위나 폭동처럼 지배체계 자체를 전복시키는 것이 목적인 공격적 양식과 주어진 시스템 안에서 내부의 문화와 가치를 보존하는 것을 지향하는 방어적 양식으로 구분한다. 이 분류로 보면, 운동권 출신 지역자활센터는 내부의 정체성을 보호하는 방어적 전략을 취하고 있다고 볼 수 있다. 본 연구결과는 민관파트너십은 민과 관의 협력관계나 지배-종속관계로 양분할 수 없는, 새로운 형태의 사회운동이 일어나는 매우 역동적인 권력투쟁의 장임을 시사하고 있다.
마지막으로 본 연수과제의 한계를 말하면, 이론적 논의와 역사적 사례연구를 중심으로 하다 보니 연구결과를 바탕으로 어떻게 자활사업을 개선할지에 대한 구체적인 정책적 논의까지 이르지 못했다는 점이다. 앞으로 후속연구에서는 자활사업 내 자발적 민간단체의 미시저항들이 어떻게 보다 체계적 직접행동으로 발전하게 되는지, 그리고 이를 어떻게 공식적 자활사업체계에 반영해야할지를 중심으로 논의할 계획이다.