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한국의 비영리기관 성장에 관한 이해: 정치, 경제, 사회적 요인들의 시계열분석
Understanding the Growth of the Nonprofit Sector in Korea: A Time Series Analysis of the Political, Economic, and Social Factors
  • 연구자가 한국연구재단 연구지원시스템에 직접 입력한 정보입니다.
사업명 신진연구자지원사업& #40;인문사회& #41; [지원년도 신청 요강 보기 지원년도 신청요강 한글파일 지원년도 신청요강 PDF파일 ]
연구과제번호 2013S1A5A8022924
선정년도 2013 년
연구기간 1 년 (2013년 05월 01일 ~ 2014년 04월 30일)
연구책임자 김석은
연구수행기관 한양대학교
과제진행현황 종료
과제신청시 연구개요
  • 연구목표
  • 본 연구는 정치, 경제, 사회요인들이 한국의 비영리부문의 성장에 미치는 영향을 경험적 데이터를 통해 분석하려는데 있다. 정치, 경제, 사회요소들의 변화는 지역사회구성원들의 구조적 변화를 의미할 뿐 아니라, 이들의 공공서비스에 대한 수요 변화도 의미한다 (De Vita, Fleming, Twombly, 2001). 예를 들어, 외국인 노동자의 증가는 지역사회구조의 변화와 더불어 이들에 대한 언어, 교육, 문화 등 새로운 서비스에 대한 수요를 발생시킨다. 또한, 실업률의 증가는 비영리기관에 대한 기부금의 축소를 의미할 뿐 아니라, 한편으로 이들에 대한 직업교육서비스의 필요를 제기하고 있다.
    이러한 흐름에서 제3의 영역(The Third Sector)으로 알려진 비영리단체 (Nonprofit)는 기회와 위기요인을 동시에 맞이하고 있다. 전통적으로 정부의 역할이라 알려졌던 많은 사회서비스들이 민영화(Privatization)되고 있는 것은 기회요인이나, 영리기업과 비영리기관 사이의 경계가 모호해지고 경쟁이 확산되어 시장화(Marketization) 압력을 받고 있는 것은 위기라 할 수 있다(Young and Salamon, 2002 Smith & Lipsky, 2003).
    비영리기관은 정부의 보편적인 서비스로부터 소외된 계층을 보호하고, 시장에 맡겨놓을 경우 공급되지 않을 수 있는 서비스를 제공하며, 민간의 자선활동 욕구를 충족시키는 등 사회적으로 중요한 기능을 수행해 왔다 (Hansmann, 1980). 더욱이 서비스 산업의 비중이 확대되고 있는 경제구조에서 전통적으로 서비스 영역에 집중해왔던 비영리기관들의 경제적인 중요성은 더욱 커지고 있다(Grønbjerg & Paarlberg, 2001). 이와 같은 사회경제적인 역할과 중요성은 특정 경제사회 여건과 비영리기관의 활성화가 상호작용 하고 있음을 의미하기도 한다. 다시 말해 비영리기관의 활성화 정도는 그 사회가 처한 정치·경제적 환경에 따라 영향을 받기도 하고, 반대로 집합적인 공적행동을 통해 사회 상태에 영향을 미치기도 한다(Grønbjerg & Paarlberg, 2001).
    보다 구체적으로 비영리기관을 활성화하는 경제, 사회 여건에는 어떤 것들이 있는가? 일반적으로 알려진 비영리기관의 성장에 대한 영향 요소들인 수요와 공급 그리고 지역공동체 특성 등은 비영리기관 성장에 영향을 미치고 있는가? 비영리기관의 성장에 대한 영향요인의 발견을 통해 보다 바람직한 사회문제 해결책을 마련하는데 도움을 얻을 수 있을 것인가? 이러한 문제제기와 관련하여 비영리부문의 활성화 측면에서 접근한 연구들을 살펴보면 미국 내 지역사회를 기반으로 한 연구들이 대부분이었으며, 그 결과도 모순적이거나, 쉽게 수용하기 어려웠던 것들이 많았다(Ben-Ner & Van Hoomissen, 1992; Gamm & Putnam, 1999; Grønbjerg & Paarlberg, 2001; James, 1987; Salamon & Anheier, 1988; Skocpol, Ganz, & Munson, 2000; Smith & Shen, 2002; Twombly, 2003). 특히 국내에서의 비영리기관의 성장과 관련한 연구는 찾아보기 어려울 정도로 부족했으며, 시민사회와 정부의 제도적 관계 측면에서 서술하거나 비영리단체의 설립 현황을 분석하는 수준을 벗어나지 못했다.
    본 연구는 보다 구체적으로 한국에서 비영리기관의 성장에 영향을 미치는 정치, 경제, 사회 여건들은 무엇인지 시계열 데이터를 사용하여 실증적으로 분석해보고자 한다. 지금까지 한 국가 내에서 지역별 차이에 따른 비영리부문의 활성화 양태를 분석하는 연구들이 주를 이루었다면, 본 연구는 객관적인 시계열 데이터를 바탕으로 한국에서 비영리부문의 성장을 결정짓는 정치, 경제, 사회적 요인을 분석한다는 점에서 차별화 된다. 이러한 정치, 경제, 사회 요인 분석은 향후 비영리기관의 서비스에 대한 수요를 예측 가능하게 하여, 수요에 맞는 서비스를 제공하기 위한 비영리기관의 역할을 정립하는데 유용한 정책대안을 제시할 것이다. 이를 위해 1992년부터 2010년까지 19년 동안의 ‘GDP에서 차지하는 전체 가계에 봉사하는 비영리기관의 최종소비지출 규모’가 동 시기 한국의 정치, 경제, 사회 여건 요인들과 어떠한 관계를 맺으며 변화해 왔는지를 시계열 회귀분석을 통해 살펴보고자 한다. 이는 한국에서 비영리기관의 성장을 분석하는 첫 번째 시계열 자료 연구가 될 것이다.
  • 기대효과
  • 기존의 비영리부문의 성장에 관한 연구들을 살펴보면 대부분이 미국의 주별 또는 군이나 시별 지역사회를 기반으로 한 연구들이 대부분이었으며, 데이터의 문제점과 접근방법의 차이로 그 결과도 모순적인 경우가 많았다. 특히 국내에서의 비영리기관의 성장과 관련한 연구는 찾아보기 어려울 정도로 부족했으며, 시민사회와 정부의 제도적 관계 측면에서 서술하거나 비영리단체의 설립 현황을 분석하는 수준을 벗어나지 못했다. 이는 지난 문민정부 이후 폭발적으로 증가하고 있는 비영리기관의 역할 정립과 향후 증가할 시민사회의 서비스 요구에 대한 적절한 대응을 어렵게 하고 있다. 이런 점에서 본 연구의 기대효과는 다음과 같다.
    첫째, 지금까지 한 국가 내에서 지역별 차이에 따른 비영리부문의 활성화 양태를 분석하는 연구들이 주를 이루었다면, 본 연구는 객관적인 데이터를 바탕으로 한국에서 비영리부문의 활성화를 결정짓는 정치, 경제, 사회적 요인을 분석한다는 점에서 기존의 비영리기관 성장에 관한 문헌에 중요한 기여를 할 것이다. 이는 방법론적으로 뿐 아니라, 서구에서 연구된 이론들을 검증하는 계기가 될 것이며, 기존 문헌에서 사용된 종속변수 및 독립변수들에 대한 교차 검증이 가능할 것이다. 예를 들어, 서구의 문헌에서는 도시화가 공동체 통합을 방해하여 비영리기관의 성장에 해가 될 수 있다는 연구결과를 제시한 바 있지만(Galper, 1999; Gamm & Putnam, 1999; Skocpol et al., 2000), 본 연구자의 기초통계 결과에 따르면 도시 집중화율이 높아질수록 한국의 비영리기관은 더 빠르게 성장한 것으로 나타났다. 이는 좁은 국토와 정부 주도하의 경제개발계획 하에 빠르게 성장해온 한국의 특성상 비영리기관의 조직과 활동 역시 소수의 대도시에서 이루어져 왔기 때문이다.
    둘째, 경제사회 여건에 따른 비영리기관의 바람직한 활성화 수준의 제시는 향후 비영리기관과 관련한 정부정책의 방향에 대한 정책수립에 활용될 수 있을 것이다. 앞서 언급하였듯이, 정치, 경제, 사회요소들의 변화는 지역사회구성원들의 구조적 변화 뿐 아니라, 이들의 공공서비스에 대한 수요 변화도 수반한다. 예를 들어, 외국인 노동자의 증가는 우리나라 인구구성의 변화 뿐 아니라 이들에 대한 언어, 교육, 문화 등 새로운 서비스에 대한 수요를 발생시킨다. 또한, 실업률의 증가는 개개인들이 내는 비영리단체에 대한 기부금의 축소를 야기시킬 뿐 아니라 이들에 대한 직업교육서비스의 필요를 제기하고 있다. 증가하는 여성의 경제활동 참가는 우리나라 가족 구성에 대한 변화를 의미하며, 육아, 노인부양, 방과후 교육프로그램 개발 등 새로운 휴먼서비스 수요를 증가시킨다. 따라서 비영리기관의 성장에 대한 시계열 분석은 기존의 비영기기관의 성장 추세뿐 아니라 향후에 당면하게 될 새로운 시민사회의 서비스 수요에 대한 예측을 가능케 하여, 비영리기관의 역할을 정비하고 비영리기관의 자원배분을 최적화시킬 수 있다.
    셋째, 한국의 비영리기관에 대한 체계적 연구는 근래에 들어서야 시작 됐을 정도로 미국이나 유럽 국가에 비해 일천하다. 특히, 비영리기관의 역사적 흐름과 성장에 관한 연구는 더더욱 그러해 몇몇 문헌에서 간략히 기술하고 있는 정도에 지나지 않는다(예. 구혜영, 2012; 박상필, 2001) 따라서, 시계열 데이타를 바탕으로 분석될 본 연구의 결과는 기존 문헌의 기술적, 역사적 서술에 대한 검증자료로 활용될 것이며, 기존의 문헌과 합하여 한국의 비영리기관의 성장에 관한 독립된 교과목을 만드는 데 기여할 것이다.
  • 연구요약
  • 본 연구는 먼저 비영리기관의 성장요인과 관련한 이론적 배경을 검토하고, 본격적으로 데이터와 모형의 설정에 대해서 논의한 후 실증분석 결과를 도출, 해석, 그 정책적 함의를 찾아보도록 할 것이다. 비영리기관의 성장에 영향을 미치는 요인은 비영리 활동의 수요와 공급, 공동체 특성의 세 가지 이론적 측면에서 접근할 것이다 (Grønbjerg & Paarlberg, 2001).
    한국에서도 비영리기관은 그 수요와 공급에 영향을 미치는 여러 가지 경제사회 환경요인 뿐 아니라 공동체가 처한 역사적, 정치적 환경에 의해 직접적으로 영향을 받으며 성장해 왔을 것으로 예측된다. 한 예로 한국에서는 경제사회 발전 과정의 특성이 직접적으로 비영리기관의 성장에 영향을 끼쳐왔다. 정부주도의 계획 성장기, 특히 군사정권으로 대표되는 1970~80년대에는 시민단체의 형성과 활동에 있어서 상당히 많은 제약이 있었던 것이 사실이며, 드러난 기관들은 관변단체이거나 정부의 특별한 목적에 따라 만들어진 기관이 대부분이었다. 이러한 관변단체들은 오랜 기간 비영리단체에 제공되는 재정지원을 독식하면서 정부와 긴밀한 관계를 유지해 왔다. 1999년 행정자치부에서 공개경쟁을 통해 비영리단체에 지원한 일반지원금 75억원 중 41%가 관변단체로 보이는 조직에 제공되었다(김준기, 1999). 대표적인 관변단체의 하나인 새마을운동협의회의 경우 1999년 공개경쟁 방식의 보조금 지원프로그램이 도입되기 전에 정부로부터 받은 직접보조금이 협회 전체 예산의 80%에 달했다(김준기, 2000).
    실증분석을 위한 데이터와 연구방법은 다음과 같다. 한국에서의 비영리기관의 성장 정도를 살펴보기 위해 GDP 대비 가계에 봉사하는 비영리기관의 최종소비지출 (The Final Consumption Expenditure of Nonprofit Institute Serving Households by Purpose as a Share of GDP) 규모를 종속변수로 활용할 것이다. 일반적으로 비영리기관의 성장 대리변수로 많이 사용되었던 것들은 비영리기관의 수 또는 신규 설립 기관수, 종사자 수를 활용한 연구들이 대부분이었다. 그러나 한국의 비영리기관의 성장에 대한 시계열 연구가 가능할 정도의 정확하고 충분한 비영리기관 설립 수에 대한 자료를 확보하는 것이 어렵고, 도시단위의 연구를 진행하기에는 지나치게 많은 인구가 서울 및 수도권에 몰려있어 불가피한 대안으로써 최종소비지출 규모를 설정하였다. 분석은 자료가 제공하는 전체, 의료보건, 오락문화, 교육, 사회복지, 종교, 정당 및 노동단체 등 7가지 목적에 따른 소비지출규모의 변화에 각각의 요인들이 어떻게 작용하는지를 다중회귀분석의 방법을 통해 이루어질 것이다. 자료는 모든 변수가 제공되는 최대기간인 1992년부터 2010년까지 총 19개년도의 데이터를 바탕으로 하였다.
    실증분석은 그 나라가 처한 정치, 경제, 사회여건에 따라 비영리기관의 활성화 정도는 변화한다는 가설을 바탕으로 한다. 독립변수로는 정치적 변수로서 2000년 비영리민간단체지원법을 더미변수로 사용할 것이고, 경제적 변수로서 경제성장, 정부지출규모, 사회보장기금, 실업률을, 사회적 변수로서 65세이상 인구비중, 도시인구비중, 여성의 경제활동참여, GINI 계수, 외국인비중 등 한국이 처한 다양한 경제사회여건을 나타내는 지표들을 사용할 것이다.
    위에 제시한 변수들을 바탕으로 한국에서의 비영리기관의 성장 요인을 분석하기 위해 시계열 데이터를 활용한 선형회귀모형(linear regression model)을 설정하였다. 잘 알려진 바와 같이 선형회귀모형에 대한 OLS 추정량(ordinary least squares estimation)은 고전적 가정을 충족하는 이상 최고의 선형불편추정량(best linear unbiased estimation)이므로 분석방법은 이를 따르기로 한다. 다만, 데이터의 특성상 가질 수 있는 일부 완화된 가정을 반영한 모형을 각각 시도해 볼 것이다. 먼저 연간 시계열 데이터의 특성상 1차 수준에서 자기상관이 있을 수 있음을 감안하여 시차변수를 추가해 볼 것이다. 또한 시간에 따라 분산이 변화할 수도 있다는 가정하에서의 분석도 함께 시행할 것이다.
    데이터는 주로 통계청에서 운영하는 국가통계포털사이트(http://kosis.kr/)를 통하여 확보하였으며, 이를 통해 얻는 것이 어려운 경우 OECD의 RS(Revenue Statistics)와 세계은행의 WDI(World Development Indicator)를 보완적으로 사용하였다. 데이터 분석의 결과는 한국에서 비영리기관의 올바른 역할정립을 위한 여러 시사점과 정책대안을 제시할 것이다.
결과보고시 연구요약문
  • 국문
  • 본 연구의 목적은 우리나라 비영리부문의 성장에 미치는 사회자본의 역할을 경험적 데이터를 이용하여 검증하는 데 있다. 종속변수는 서울시 비영리민간단체 등록 대장으로부터 2007년부터 2012년까지 6년에 걸쳐 등록된 비영리민간단체의 수를 각 25개 구로 나누어 측정하였다. 사회자본은 자발적모임, 자치구정부에 대한 신뢰도, 자원봉사자등록률, 노동조합의 수로 측정하였다. 통제변수로는 비영리부문의 성장에 영향을 미치는 다섯 가지 사회적 요인-대학진학률, 인구밀도, 조이혼률, 인구이동, 국민기초생활수급자수-과 네 가지 경제적 요인-사회보장비, 정부보조금, 재산세, 기부율-을 사용하였다. 데이터는 서울서베이, 자치구 통계연보, 서울통계, 국민권익위원회, 통계청 e-나라지표, 서울교육청 통계연보에서 추출하였다. 패널분석결과 자원봉사활동과 노동조합활동 등 사회자본이 유의미하게 비영리부문의 성장에 영향을 미치고 있었으며 최소한 서울시 비영리조직은 경제적 요인보다 사회의 수요 요인에 의해 더 영향을 받고 있는 것으로 나타났다.
  • 영문
  • The purpose of the study is to examine the impacts of social capital on the growth of the nonprofit sector in Korea. Six years of panel data between 2007 and 2012 were drawn from various sources such as Seoul Survey, Anti-corruption and Civil Rights Commission, Seoul Statistics in 25 Gu-district governments, e-national index in Statistics Korea, and Statistics in Seoul Metropolitan Office of Education. A panel data regression analysis found that two dimensions of social capital-volunteering and union participation-were related to the growth of the nonprofit sector. Also, the nonprofit sector seems to respond to social demands in society while economic theory did not appear to explain the nonprofit growth in Seoul, Korea.
연구결과보고서
  • 초록
  • 본 연구의 목적은 우리나라 비영리부문의 성장에 미치는 사회자본의 역할을 경험적 데이터를 이용하여 검증하는 데 있다. 종속변수는 서울시 비영리민간단체 등록 대장으로부터 2007년부터 2012년까지 6년에 걸쳐 등록된 비영리민간단체의 수를 각 25개 구로 나누어 측정하였다. 사회자본은 자발적모임, 자치구정부에 대한 신뢰도, 자원봉사자등록률, 노동조합의 수로 측정하였다. 통제변수로는 비영리부문의 성장에 영향을 미치는 다섯 가지 사회적 요인-대학진학률, 인구밀도, 조이혼률, 인구이동, 국민기초생활수급자수-과 네 가지 경제적 요인-사회보장비, 정부보조금, 재산세, 기부율-을 사용하였다. 데이터는 서울서베이, 자치구 통계연보, 서울통계, 국민권익위원회, 통계청 e-나라지표, 서울교육청 통계연보에서 추출하였다. 패널분석결과 자원봉사활동과 노동조합활동 등 사회자본이 유의미하게 비영리부문의 성장에 영향을 미치고 있었으며 최소한 서울시 비영리조직은 경제적 요인보다 사회의 수요 요인에 의해 더 영향을 받고 있는 것으로 나타났다.
  • 연구결과 및 활용방안
  • 기존의 비영리부문의 성장에 관한 연구들을 살펴보면 대부분이 미국을 중심으로 한 서구의 연구들에 집중되어 있었으며, 데이터의 문제점과 접근방법의 차이로 그 결과도 모순적인 경우가 많았다. 특히 국내에서의 비영리기관의 성장과 관련한 연구는 찾아보기 어려울 정도로 부족했으며, 시민사회와 정부의 제도적 관계 측면에서 서술하거나 비영리단체의 설립 현황을 기술하는 수준을 벗어나지 못했다. 이는 지난 문민정부 이후 폭발적으로 증가하고 있는 비영리기관의 역할 정립과 향후 증가할 시민사회의 서비스 요구에 대한 적절한 대응을 어렵게 하고 있다. 이런 점에서 본 연구는 한국의 비영리부문의 성장에 대한 보기 드문 양적연구이며 다음과 같은 연구결과 활용 방안을 제시한다.
    첫째, 점점 중요해지는 비영리부문의 역할과 성장요인은 미국 등 서구에서 많은 학자들에 의한 경험적 연구들을 진전시켰다. 하지만 아직도 비영리부문에 대한 경험적 연구는 미비한 수준이며 대부분이 사례연구이거나, 횡단면분석에 그치고 있다. 본 논문은 그러나 질적 연구나 양적 연구의 장‧단점을 말하려는 것은 아니다. 그보다는 그동안 한국 비영리부문의 성장에 관한 연구에 축적되어 왔던 질적 연구 및 횡단면 연구들을 시계열 데이터를 사용하여 검증하고 보완하려고 하는 것이 목적이다. 특히 비영리부문의 성장 요인을 찾는데 있어 사회자본의 역할에 초점을 맞췄다. 저자가 아는 한 유일하게 양적 데이터를 가지고 사회자본과 비영리조직의 성장간의 관계를 연구한 Saxton and Benson(2005)에 따르면 사회자본은 사회 개개 구성원들의 단순 모임을 활성화 할 뿐 아니라, 이러한 모임을 통해서 새로운 조직을 탄생시키는 역할을 한다고 주장한다. 사회자본은 사회의 윤활유 역할을 하기 때문에 사회자본이 충만한 지역의 개개인들은 비영리조직이든 공‧사 조직이든 조직을 만들어 공익을 추구하기 위해 서로 쉽게 협력하게 된다는 것이다. 다시 말해 사회자본이 충만한 지역의 개개인은 비영리조직의 형성을 통해 각종 사회문제를 해결하고 공공의 선을 이루려고 한다는 것이다. 따라서 본 논문의 결과는 비영리조직의 형성과 활성화를 위한 사회자본의 중요성을 알리게 될 것이다.
    둘째, 본 논문은 Saxton and Benson(2005)의 주장을 지역과 문화가 다른 한국의 데이터를 가지고 검증하여 비영리부문 성장에 있어 사회자본의 역할에 대한 일반화의 가능성을 제가할 수 있다. 이는 Putnam(2003)이 말한 것처럼 사회자본은 사회관계망에서 나오는 무형의 자산이긴 하지만, 단순히 바람직한 사회에서 있어야 할 “좋은 것”이라 이해하기 보다는 측정가능한 개념이며 조작화가 가능하다는 가정에서 출발한다. 만약 Putnam(2003)이 주장한 것처럼 사회자본이 발달된 지역에서 정치에 대한 관심도가 높고, 사회문제에 대한 참여가 이루어지며, 경제발전으로까지 연결된다면, 이러한 사회자본의 역할을 경험적으로 탐색하고 비영리조직의 성장과의 관계를 검증하는 것은 향후 사회문제의 해결에서 중요한 위치를 차지할 비영리조직의 성장 척도를 미리 예측할 수 있다는 것이다.
    셋째, 한국의 비영리기관에 대한 체계적 연구는 근래에 들어서야 시작 됐을 정도로 미국이나 유럽 국가에 비해 일천하다. 특히, 비영리기관의 역사적 흐름과 성장에 관한 연구는 더더욱 그러해 몇몇 문헌에서만 역사적 성장배경을 기술하고 있는데 그치고 있다(예. 구혜영, 2012; 김준기, 2000; 박상필, 2001) 따라서, 시계열 데이타를 바탕으로 분석될 본 연구의 결과는 기존 문헌의 기술적, 역사적 서술에 대한 검증자료로 활용될 것이며, 기존의 문헌과 합하여 한국의 비영리기관의 성장에 관한 독립된 교과목을 만드는 데 기여할 것이다.
  • 색인어
  • 비영리부문의 성장, 사회자본, 패널 분석
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