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https://www.krm.or.kr/krmts/link.html?dbGubun=SD&m201_id=10006529&local_id=10011306
한국과 일본의 주민투표제도의 비교법적 연구
Reports NRF is supported by Research Projects( 한국과 일본의 주민투표제도의 비교법적 연구 | 2004 Year 신청요강 다운로드 PDF다운로드 | 최철호(부경대학교) ) data is submitted to the NRF Project Results
Researcher who has been awarded a research grant by Humanities and Social Studies Support Program of NRF has to submit an end product within 6 months(* depend on the form of business)
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  • Researchers have entered the information directly to the NRF of Korea research support system
Project Number B00016
Year(selected) 2004 Year
the present condition of Project 중단
State of proposition 재단승인
Completion Date 2006년 05월 30일
Year type 결과보고
Year(final report) 2006년
Research Summary
  • Korean
  • 본 연구는 주민투표의 결과에 구속력을 인정할 것인가를 연구의 주된 내용으로 하여 이에 관한 한국과 일본의 학설과 사례를 살펴보는 것으로 하였다. 1. 우리보다 주민투표제도를 먼저 폭넓게 채용하여 시행하여 온 일본에 있어서 주민투표의 결과의 구속력에 대한 이론은 다음과 같이 설명할 수 있다. 일본에 있어서 주민투표의 결과에 구속적인 효력을 부여하는 조례가 헌법 또는 지방자치법에 위반하는가에 대해서는 위반한다는 견해와 위반하지 않는다는 견해로 나뉘어 있다. ① 위반이라고 하는 주장의 논거로서는, 일본헌법 제93조는 지방자치단체에 의사기관인 의회와 집행기관인 장을 주민의 직접선거로 선출할 것을 규정하고 있고 지방자치법은 지방자치단체의 의사결정권한에 대해서 의회의 권한(지방자치법 제96조)과 장의 권한(동법 제147-148조)을 규정하고 예외적으로 직접청구 등 일부 직접민주제를 규정하고 있기 때문에 현행 헌법과 지방자치법은 지방자치단체의 의사결정의 구조로서 간접민주제를 원칙으로 하고 있고, 직접민주제는 보완적으로 채용하고 있다. 그런데 주민투표를 규정한 조례가 투표결과를 구속적인 것으로 하는 것은 간접민주제를 기본으로 헌법과 지방자치법에 규정된 지방자치단체의 의사결정에 관한 의회와 장의 권한을 침해하는 것으로 된다는 것이다. ② 이에 대하여 구속적 주민투표조례도 헌법 또는 지방자치법에 위반하지 않는다는 견해의 논거는 다음과 같다. 첫째, 일본헌법 제93조 및 94조는 지방의회와 지방자치단체장을 주민이 직접선거하는 것으로 규정하고 있지만, 지방자치에 있어서는 직접민주제와 간접민주제가 서로 보완해서 주민자치를 실현하는 것이 헌법상으로도 인정되고 있고, 둘째, 현행의 지방자치법도 이러한 관점에서 제94조에 町村(기초자치단체)이 조례에서 의회를 대신해서 주민총회제도를 설치할 수 있다고 하고 있는 것은 직접민주제를 가미하는 것이 법상 허용되고 있다는 것을 시사한다고 한다. 2. 우리나라의 상황 우리나라의 주민투표법은 제24조(주민투표결과의 확정) 제5항에서 지방자치단체의 장 및 지방의회는 주민투표결과 확정된 내용대로 행정․재정상의 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하여 주민투표결과에 법적효력(구속력)을 인정하고 있어서 이를 법적으로 인정하지 않는 일본과는 다른 법체계를 가지고 있다.
  • English
  • This study tries to find how referendums should be balanced with representational democracy under the local autonomy law in Korea and Japan, if binding force is given to referendums.
    (1) The theories on binding force of referendum results in Japan, where the referendum system has been adopted earlier than Korea and used widely, can be explained as follows.
    In Japan, opinions are divided regarding if a municipal ordinance that gives a referendum binding power breaches the Constitution or Local Autonomy Act.
    ① The argument that a legally binding referendum is in violation of Constitution or Local Autonomy Act cites Article 93 of Japanese Constitution as the ground for the argument. It prescribes that a local government should have a council as the deliberative agency and a head of executive agency. It also prescribes that the members of the council and the head of local government be selected through direct election by people. On decision making authority, the Local Autonomy Act prescribes the council's authority (Article 96 of the Local Autonomy Act) and the authority of the head of local government (Article 147-148 of the same act). In addition, it prescribes partial direct democracy such as direct request. Therefore, in principle, the current Constitution and the Local Autonomy Act have adopted indirect democracy for decision making, however they use indirect democracy as supplement. Then, the municipal ordinance that gives binding powder to a referendum violates the decision making authority of the council and the head of local government prescribed in the Constitution and the Local Autonomy Act.
    ② The argument that legally binding referendum is not in violation of Constitution or Local Autonomy Act cites the following as the ground for the argument.
    First, Articles 93 and 94 of Japanese Constitution prescribe that residents elect the local council members and the head of local government directly, but unlike the national policy, direct democracy supplements indirect democracy to realize residents' autonomy.
    Second, Article 94 of Japanese Local Autonomy Act prescribes that a county can establish a residents' assembly instead of a council, which suggests that elements of direct democracy are permitted under the law.
    (2) The status in Korea
    Article 24 Section 5 of Korean Referendum Act prescribes that the head of a local government and the local council should take necessary administrative and financial actions according to the results of referendum. Therefore, referendum results have binding power (force), which is different from Japanese system in which a referendum does not have binding force.
Research result report
  • Abstract
  • 1. 한일 양국의 입법체계분석
    한국의 주민투표법과 일본의 각 지방자치단체의 주민투표조례를 수집하여 법률과 조례가 규정하고 있는 대상, 절차, 효과 등을 중심으로 주민투표법의 각 조항을 일본의 주민투표조례의 각 조항에 대응하여 逐條분석하는 방법을 취하고 있다.
    축조분석하는 의미는 양국의 주민투표에 관한 법제도의 조문의 입법형식, 조문의 내용, 배열방식 등 주민투표에 관한 입법의 체계성을 일목요연하게 대조하는 것에 있다.
    2. 주민투표법 제8조 국가정책에 관한 주민투표의 법적 의의
    주민투표는 자치사무를 지역주민의 의사에 의해서 결정하는 것으로 발전해 온 것으로서, 과연 국가사무(즉, 국가정책)에 대해서도 지역주민의 주민투표를 거쳐서 결정해야 하는지에 대해서 주민투표의 본질론과 결부시켜서 연구하였다.
    국책사업에 대한 주민투표는 중앙집권적인 의사결정과정에 의해 지역주민들의 자기결정권이 침해당하지 않도록 지역을 둘러싼 정책결정과정에 해당 지역의 주민들을 직접 참여시킴으로서 풀뿌리 민주주의를 어떻게 실현해 나가는가 하는 점을 중심으로 검토하였다.
    3. 주민투표 실시사례와 판례의 검토
    (1) 주민투표법이 제정되기 이전에 행정구역통폐합에 관한 주민투표를 실시하지 않은 사례를 적법절차 위반으로 볼 것인지에 대하여 헌법재판소 판결을 중심으로 살펴보았다.
    1994년 당시 지방자치법은 행정구역을 통폐합할 때는 주민투표를 할 수 있도록 규정하고 있지만 정작 그 근거법률인 주민투표법은 2003년도에 와서야 제정되었기 때문에 이러한 입법미비에 관하여 다툰 사례이다.
    (2) 제주시, 서귀포시, 남제주군이 행정자치부와 제주도를 상대로 청구한 권한쟁의심판사건의 법리를 검토분석하였다.
    (3) 행정구역개편에 관한 주민투표사례
    2004년 주민투표법이 시행된 이래 이 법에 의한 최초의 주민투표가 제주도에서 실시되었는데, 그 내용은 제주도의 행정구역개편에 관한 것으로서 2006년 7월부터 남제주군은 서귀포시에, 북제주군은 제주시에 통합하는 것을 주민에게 묻는 투표인데 이 투표결과에 따른 법적, 제도적인 문제점을 분석하였다.
    (4) 방사성폐기물최종처분장설치를 둘러싼 주민투표
    방폐장 부지 선정을 주민투표를 통해 최종 결정함으로써 향후 주민 반대가 심한 국책사업 추진에 새로운 모델을 제시했다는 의미가 있다.
  • Research result and Utilization method
  • 1. 연구결과
    본 연구가 목적하고 기대하고 있는 또 하나의 효과는 대규모공공사업의 설치를 둘러싼 지역이기주의와 관련하여 국가와 지방자치단체 사이의 갈등의 조정에 주민투표제도가 일정부분 기여할 수 있는 부분을 연구하는 것이다.
    주민투표법이 제정되기 전에는 국가가 결정한 대규모 국책사업을 그 시설이 입지하는 지역의 주민들의 의사를 확인하지 않고 일방통행식으로 밀어 부치는 현상이 자주 있어서 큰 사회적 문제가 되었던 적이 적지 않았다.
    본 연구는 이러한 국책사업의 건설을 둘러싼 갈등을 우리나라보다 앞서서 주민투표를 가지고 이러한 갈등을 해결한 일본의 사례를 소개함으로서 주민투표제도가 이러한 갈등을 일정 부분 조정할 수 있는 효과를 확인하고자 한다.
    그러나 주민투표가 일정의 효율성을 유지하면서 토론과 타협의 프로세스를 거쳐 적절한 결론을 이끌어낼 수 있는 가능성은 있지만 동시에 주민투표의 의사의 표시가 기본적으로는 찬반이라는 양자선택을 강요하게 되는 한계도 있는 점을 감안하면 주민투표제도가 만능의 제도라고는 할 수 없을 것이지만 그 부정적인 측면보다는 기대되는 효과가 더 크다고 하겠다.
    2. 활용방안
    1) 시민입법론에의 활용
    지역의 공공사업에 대한 찬반을 위한 주민투표에서 시민은 다수 여론을 직접 전달할 수 있고 궁극적으로는 주민의 다수의 견해와 다른 정책을 펴는 지방자치단체의 장과 의원의 교체를 요구할 수 있을 것이다.
    이와 같이 주민투표제도는 해당 지역의 지방자치단체장을 주민의 다수의 의견에 찬성하는 사람으로 선출할 수 있는 장을 제공할 수 있는 것처럼 주민투표는 현재 쟁점이 되고 있는 특정의 사업에 대하여 단순히 가부결정을 하는 투표가 아니라 장기적으로는 주민의 의사에 따른 정책을 하도록 유도하는 정책적인 역할도 할 수 있다. 따라서 주민투표의 활용여하에 따라서는 주민(시민)이 해당지역의 문제에 대해서 스스로 결정할 수 있는 주권자로서 정책을 입안해 나갈 수 있는 시민입법으로까지 발전시킬 수 있을 것이다.
    이러한 시민입법의 과정의 최종단계는 물론 정책의 입법화를 도모하는 것으로서 주민투표제도의 최종 종착점은 바로 이 시민입법의 단계이다.

    2) 시민자치론에의 활용
    주민투표와 시민입법은 상호보완적인 역할을 하는데 주민투표와 시민입법론의 기초이론으로 되는 것이 바로 시민자치론이다. 이 시민자치론이 발전해 나가면 시민의 정부라고 하는 새로운 정치원리로 발전할 수 있을 것이다.
    시민의 정부에서는 시민이 정책의 실현주체로 되어서 정책의 주체와 객체는 일원화되는 것이다. 지금까지의 지방행정의 실현과정은 먼저 지방자치단체에 의해 주도되어서 수립되고, 이것을 의회가 심의해서 법률이나 조례를 제정하여 뒷받침하는 형식으로 되어 왔다.
    이러한 정책형성과정에서는 주민이 정책에 관여할 수 있는 여지가 없기 때문에 이 정책들 가운데 주민의 의사에 반하는 정책이 있을 경우 주민의 의사가 반영되는 제도의 발견은 필요한 것이고 현행 제도로서 이러한 역할을 할 수 있는 것이 주민투표제도라고 생각된다.
    따라서 주민의 의사에 반하는 공공사업 등의 국가나 지방자치단체의 정책에 대해서는 주민은 주민투표를 통해서 언제라도, 어떤 정책에 대해서도 주민의 의사를 표현할 수 있고, 그 결과에 지방자치단체의 장 및 의회가 구속되게 하는 제도화가 필요하다.
    이것은 간접민주주의와 직접민주주의를 "보완"의 관계에서 "선택"의 관계로 바꾸는 새로운 지방자치의 이론으로서 발전할 수 있을 것이다.
  • Index terms
  • 주민투표, 자문적 주민투표, 주민투표결과의 구속력, 국가정책에 관한 주민투표, 행정구역개편에 관한 주민투표, 권한쟁의심판.
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