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정부혁신과제 발굴을 위한 옛제도 연구
Reports NRF is supported by Research Projects( 정부혁신과제 발굴을 위한 옛제도 연구 | 2004 Year | 박병련(한국학중앙연구원) ) data is submitted to the NRF Project Results
Researcher who has been awarded a research grant by Humanities and Social Studies Support Program of NRF has to submit an end product within 6 months(* depend on the form of business)
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  • Researchers have entered the information directly to the NRF of Korea research support system
Project Number B00189
Year(selected) 2004 Year
the present condition of Project 종료
State of proposition 재단승인
Completion Date 2006년 05월 30일
Year type 결과보고
Year(final report) 2006년
Research Summary
  • Korean
  • 본 과제의 연구를 요약하면 다음과 같다.

    1. 朝鮮朝 政策過程의 特性과 含意
    󰡔經國大典󰡕 체제에서의 정책과정의 특성은 첫째, 각 행정관청은 계선기능과 참모기능의 혼합을 통한 특수한 결정체제를 갖추고서 정책결정과정에 참여토록 하였다. 둘째, 정책결정에 있어서 ‘공론’과정이 공개적, 즉각적이었다. 셋째, 경연제도와 같이 보다 자유스럽고 심화된 토론의 장이 마련되어 있었다. 넷째, 원임대신의 의견수렴 등 ‘인재의 풀’을 적극적으로 활용하였다. 끝으로, 史官制의 장점을 들 수 있다.
    2. 朝鮮初期 國政運營體制와 國政運營
    조선은 개국과 함께 고려말의 도평의사사가 중심이 된 ‘王-都評議使司-六曹, 百司, 道’ 체제를 계승하였고, 이후 왕권강화와 국왕의 국정총람, 의정부의 대두 등과 관련되어 ‘의정부서사제’와 ‘육조직계제’ 체제가 교차 운영되었다. 국왕의 의정부 정무협찬 인식, 의정의 학식과 경륜, 국왕의 신임 여부에 따라 의정부의 국정참여 범위 및 정도가 결정되었으나, 실제로는 의정부가 국왕을 받들고 육조를 지휘하면서 국정을 영위하는 경향이 현저하였다.
    3. 조선 영조년간의 都政과 인사실태
    영조 11년부터 51년까지 7개년(󰡔政事冊󰡕 출전)의 도정과 인사실태를 살펴본 결과, 散政이 매달 수차례 시행되었다. 인사담당자인 이조의 三堂上은 受由와 奉命, 牌招不進, 疏批末下 등 다양한 사유로 불참하는 사례가 매우 많았다. 이 도정에서 육조판서의 인사는 그 대상자가 모두 128명이었다. 이들 중 116명이 문과합격자였으며, 전직자는 45명으로 약 30% 이상이 음관 출신이었다. 이들은 46개 성관으로 분류되며, 문벌 가문 출신이 대다수였다.
    4. 고종황제 즉위식의 상징적 함의
    고종은 稱帝를 허가한 후 환구단을 정비하여 황제 및 황실의 권위를 높이는 등 중국제도와 가깝게 만들었다. 상제에게 고유제를 올린 후 바로 그 자리에서 天命을 받아 황제에 등극함으로써, 자주적인 대한제국의 위상을 과시하였던 것이다. 이러한 황제 즉위식에 고종은 각계각층의 여론을 적극 활용하였다. 청일전쟁과 을미사변의 발생으로 일본의 침략에 대한 분노가 비등해짐에 따라 황제즉위의 요구가 거세었던 것이다.
    5. 조선 후기 民意 收斂에 관한 연구
    조선시대 민의 수렴장치 중에서 가장 중시할 점은 그 기본정신이다. 민본정치의 실현을 위한 국정 운영원칙은 이후 민의 수렴의 수월성과 양적 팽창으로 나타났다. 둘째, 오늘날 국민들의 의견표출에 대한 당국자의 자세에 상소제도를 접목시킬 필요가 있다. 셋째, 조작된 여론에 대한 엄정한 대처이다. 이외에도 신문고와 상언, 격쟁, 어사 파견 등의 의미를 되새길 필요가 있다.
    6. 조선시대 지방 자치와 주민 참여
    조선 초기에 고려의 속현이 거의 대부분 없어진 것은 그만큼 중앙정부의 지방 지배력이 강화되었음을 말해준다. 그러나 향리와 품관의 토호적 성격은 여전하여, 국가에서는 ‘원악향리처벌법’과 ‘부민고소금지법’ 등을 통해 이들을 억제하였다. 반면에, 지방관의 부정과 자의적인 통치를 방지하기 위하여 중앙정부에서는 行臺監察을 수시로 파견하였고, 부민들에게도 자신의 억울함을 직접 고소할 수 있도록 하였다.
    7. 朝鮮 前期 田稅 改編의 내용과 시사점
    세종년간에 공법이 정착되는 과정에서의 세제개편의 특성은 첫째, 광범위한 의견수렴 과정을 거쳤다는 점이다. 둘째, 졸속행정이 아니라 장기간에 걸친 논의와 검토과정을 통해 이루어졌다. 셋째, 제도의 합리성에도 불구하고 여러 제도상의 허점이 드러났다. 이는 국가정책을 추진함에 있어서 그 정책의 합리성과 집행가능성이 조화롭게 고려되어야 한다는 것을 보여주고 있다.
    8. 조선시대 사회복지정책의 제도화 과정의 실패와 교훈-조선의 還政과 영국의 救貧정책의 비교분석-
    조선과 영국의 사회복지 정책의 비교검토 결과, 사회적 수요의 성공적인 제도화는 정책투입이 아니라 실제적인 정책 대상자를 위한 대변자 및 매개자 역할을 해주는 사회적 기구의 유무가 중요하다. 영국에서는 의회가 이러한 역할을 해주었다는 점은 분명하다. 그 밖의 큰 시사점은 영국에서는 사회복지 정책과정에서 민간단체의 영향력이 1601년부터이며 지금까지도 지속되고 있다는 점이 조선과 영국의 흥망성쇠를 대변하고 있다고 볼 수 있다.
  • English
  • 1. The Structure of the Decision-Making Process in the Administrative in the Jeseon Dynasty
    After examining the Grand Code of Managing the Nation (經國大典), we can see the characteristics of decision-making process in the Jeseon dynasty: the first is that each administrative offices encouraged the varied officials whose functions were to executive and to counsel to participate in the decision-making process; the second is that the decision-making process was opened to the public; the third is that in addition to the open process, lots of free discussion channels were provided.

    2. The Nation-Management in the Early Joseon Dynasty
    When the Jeseon dynast was found, the founder accepted the remained administrative system King-Dopyeonguisasa (都評議使司) since Goryeo dynasty into new system and then as the need of powerful sovereign power increased, Uijeongbuseosaje (議政府序詞制) and Yukjojikgyeje (六曹直啓制) appeared and cross-managed with the former administration system, which meant the increase of sovereign power and kings’ interest over the whole decision-making process met in a certain point and brought a change.

    3. The Reality of Local Governance in Provinces and Personnel Affairs in the Reign of King Yeongjo
    In the reign of King Yeongjo, the reviews over the local administrative execution has been held several times every month in the relevant office in the central government but the chief official responsible of the personnel affairs absented from the meetings with varied excuses. The number of the candidacy for the ministers of the Six Ministry from the reign 11 to 51 of King Yeongjo was totaling 128.

    4. Emperor Gojong and Its Implication
    King Gojong in the late Joseon dynasty declared the Great Han Empire and himself as the first emperor by performing the Goyuje. His declaration as the emperor which title had been exclusively limited to the Chinese Emperors through history was a way to be independent from the long-term political control of China and from the increasing interruption of Japanese government.

    5. The Channel of the Collecting of Public Opinion in the Late Joseon Dynasty
    The Joseon dynasty can be said that in her public-centered ideology the Joseon dynasty has developed an effective system to be open to the public opinion and extended its varied channels to the people in quantity. After developing the fundamental system, forged appeals or falsified will of the people was strictly dealt with.

    6. The Local Governance and the Participation in the Public Affairs of the People in the Joseon Dynasty
    When the Joseon dynasty was found, the local sokhyeon(屬縣) almost disappeared, which means that the new–born central government put the administrative power over the local areas under its control. And the central government legalized certain rules like ‘the punishment law for the evil affairs of hyangri’ and ‘the prohibition law for complaint against the residents’ to uproot the still remained the influence of local figures such as hyangni and pumgwan.

    7. The Tax Law in the Early Joseon Dynasty
    The tax law in the joseon dynasty found with the establishment of the pubic law in the reign of King Seojong is characterized by three points. The first is that the tax law was developed through collecting of extensive opinions. The second is that the law has been examined and cross discussed by professional researchers in the long period on a rational basis.

    8. The Failure of the Law Legislation of the Social Welfare for the People in the Joseon Dynasty
    The chronological cross-examination of the law for the social welfare of the people in the Joseon dynasty and that in England shows us an important insight into what the successful legislation and enforcement of the law for social welfare of the people should be: the legislation of the law is one thing, and the establishment of the social organizations on behalf of the people in need is another.
Research result report
  • Abstract
  • 1. 연구목적 및 배경

    광복 이래 우리나라는 식민통치 당시의 관행과 제도가 일부분 그대로 쓰여왔는가 하면, 다른 한편으로는 미국을 통한 서양식 제도가 무분별하게 도입되어 왔다. 그로 인해 나타나는 여러 가지 폐단은 현재의 참여정부가 추진하는 정부혁신의 걸림돌로 작용하고 있는 측면이 강하다. 따라서 이를 극복하기 위해서는 한국인의 정체성과 역사성에 맞는 제도로의 정비가 시급하다는 것이 이 시대의 요청이다. 이를 해결하기 위한 한 방법으로서 우리 역사 속에서 우리 문화와 체질에 적합한 제도들을 연구를 통해 발굴할 필요가 있다.
    ○ 우리 역사 속의 국가운영방식 등을 오늘날의 시각에서 재조명하고 체계화함
    ○ 급박한 세계사의 변화에 발맞추기 위한 정부의 혁신과 역량 강화 모색에 역사 속에서 그 교훈을 찾을 필요가 있음
    ○ 고려와 조선의 유구한 역사를 영위해온 선조들의 지혜를 온고지신의 정신으로 계승하여 우리 역사에 대한 자긍심을 제고함
    ○ 세계화 시대에 대응하기 위한 국가제도의 안정적 토대구축에 옛 제도를 적용함으로써 민족의 역사성, 정통성, 공동체적 특성과 현대사회와의 조화를 추구해 나감
    ○ 역사 속에서 혁신의 지혜 찾기는 정부의 제도와 정책 전 분야에서 고루 추진되어야 함

    2. 연구 내용, 범위 및 방법

    1) 연구 내용 및 범위
    본 과제는 ‘정부혁신과제 발굴을 위한 옛제도 연구’라는 대주제 하에 각론별 소주제의 연구를 진행하고자 한다. 옛제도연구기획단에서 두 차례에 걸쳐 발굴한 많은 주제 가운데에서 우선적으로 연구되어야 할 분야를 선정한 것이다. 옛제도연구기획단은 ‘외국제도 도입의 관행을 넘어 우리 역사속의 국가운영방식 등을 정부혁신에 활용한다’는 목적으로 지난 3월에 발족하였다. 이 기획단은 7개 분야로 세분되어 있는데, 관리시스템, 인사․윤리(지방 포함), 국가상징, 참여능률, 지방조직․주민참여, 조세제도, 재난관리 등이다.
    그동안 발굴된 주제를 보면, 1차 간담회에서 발표된 六曹制度 등 21주제와 2차 간담회에서의 議政府署事制 등 20주제, 총 41개 주제였다. 하나의 구체적인 주제를 각 분야의 전문가들이 심화 연구하고 나아가서 학제간 교류와 다양한 의견수렴과정을 거쳐 도출된 결과를 정부혁신에 응용하는 방법이 중요하다는 것은 잘 알고 있는 사실이다. 그렇지만 이보다는 본 기획단의 목적, 범위와 방향, 틀을 제시하는 연구를 먼저 추진하는 것이 필요하다는 취지를 중시하여 이 연구를 기획하였다. 그에 따라 각 분야별 주제가 하나씩 선정되어 다음과 같은 내용으로 연구를 수행하고자 한다.
    정부혁신과제 발굴을 위한 옛제도 연구
    1. 조선시대 정책결정과정과 言路 및 言論 시스템 연구
    2. 조선전기 의정부-6조제와 그 현대적 계승
    3. 조선 英․正祖代 都政 및 考課制 시행과 현대적 의미
    4. 대한제국 황제 즉위식의 상징적 함의
    5. 조선후기 民意 수렴제도 연구
    6. 조선시대 지방 자치와 주민 참여의 성격 및 오늘날의 활용 방안 연구
    7. 조선시대의 조세감면제도 연구
    8. 재해재난 분야 옛 제도의 현대적 의미에서의 재해석

    2) 연구 방법
    본 과제는 앞서 언급한 바와 같은 연구목적에 부합하여야 한다. 그러기 위해서는 각 연구주제가 내용은 달라도 방향과 목적은 동일선상에 놓여있어야 한다. 따라서 우선 각 연구자에게 연구목적을 주지시킬 필요가 있다. 그러기 위해서는 첫째, 각 과제 해당 분야에서 오늘날 시행되고 있는 제도가 무엇이 있는지를 정확히 파악하여야 한다. 둘째, 오늘날 제도 시행상의 문제점이 드러날 경우 제도의 존폐와 함께 미비점, 모순점 등을 종합적으로 검토하여야 한다. 셋째, 각 연구는 심도 있는 천착을 하기 위해서 해당 분야의 연구성과를 충분히 반영하고, 자료를 광범하게 수집, 정리하고 분석한다. 넷째, 오늘날 정부혁신을 위한 제도나 대안을 제시한다. 다섯째, 연구 과정에서도 행정자치부의 현직 담당관들과의 협의를 통하여 협동 연구를 시도한다.
  • Research result and Utilization method
  • 1. 연구결과
    1. 朝鮮朝 政策過程의 特性과 含意 : 󰡔經國大典󰡕 체제에서의 정책과정의 특성은 각 행정관청은 계선기능과 참모기능의 혼합을 통한 특수한 결정체제, 정책결정에 있어서의 공개적이고 즉각적인 ‘공론’과정, 경연제도와 같이 보다 자유스럽고 심화된 토론의 장, 원임대신의 의견수렴 등 ‘인재 풀’의 적극 활용, 史官制의 장점 등을 들 수 있다.
    2. 朝鮮初期 國政運營體制와 國政運營 : 조선 개국초기 고려말의 도평의사사가 중심이 된 ‘王-都評議使司-六曹, 百司, 道’ 체제를 계승하였고, 이후 ‘의정부서사제’와 ‘육조직계제’ 체제가 교차 운영되었다. 국왕의 의정부 정무협찬 인식, 의정의 학식과 경륜, 국왕의 신임 여부에 따라 의정부의 국정참여 범위 및 정도가 결정되었으나, 실제로는 의정부의 국정영위 경향이 현저하였다.
    3. 조선 영조년간의 都政과 인사실태 : 영조 11년부터 51년까지 7개년(󰡔政事冊󰡕 출전)의 도정과 인사실태를 살펴본 결과, 散政이 매달 수차례 시행되었다. 이조의 三堂上은 受由와 牌招不進, 疏批末下 등 다양한 사유로 불참사례가 많았다. 이 도정에서 육조판서의 인사는 그 대상자가 128명이었다. 116명이 문과합격자였으며, 전직자는 45명으로 약 30% 이상이 음관 출신이었다. 이들은 46개 성관으로 문벌 가문 출신이 대다수였다.
    4. 고종황제 즉위식의 상징적 함의 : 고종은 稱帝를 허가한 후 환구단을 정비하여 황제 및 황실의 권위를 높이는 등 중국제도와 가깝게 만들었다. 상제에게 고유제를 올린 후 바로 그 자리에서 天命을 받아 황제에 등극함으로써, 자주적인 대한제국의 위상을 과시하였던 것이다. 이러한 황제 즉위식에 고종은 각계각층의 여론을 적극 활용하였다.
    5. 조선 후기 民意 收斂에 관한 연구 : 조선시대 민의 수렴장치 중에서 가장 중시할 점은 그 기본정신이다. 민본정치의 실현을 위한 국정 운영원칙은 이후 민의 수렴의 수월성과 양적 팽창으로 나타났다. 오늘날 국민들의 의견표출에 대한 당국자의 자세에 상소제도를 접목시킬 필요가 있다. 조작된 여론에 대한 엄정한 대처이다. 이외에도 신문고와 상언, 격쟁 등의 의미를 되새길 필요가 있다.
    6. 조선시대 지방 자치와 주민 참여 : 조선 초기에 고려의 속현이 거의 대부분 없어진 것은 그만큼 중앙정부의 지방 지배력 강화를 말해준다. 그러나 향리와 품관의 토호적 성격은 여전하여, ‘원악향리처벌법’ 등을 통해 이들을 억제하였다. 반면에, 지방관의 부정과 자의적인 통치 방지를 위해 行臺監察을 파견하였고, 부민들은 자신의 억울함을 직접 고소할 수 있도록 하였다.
    7. 朝鮮 前期 田稅 改編의 내용과 시사점 : 세종년간에 공법이 정착되는 과정에서의 세제개편의 특성은 첫째, 광범위한 의견수렴 과정, 둘째, 졸속행정이 아닌 장기간에 걸친 논의와 검토과정, 셋째, 제도의 합리성에도 불구하고 여러 제도상의 허점이 드러났으나 국가정책을 추진함에 합리성과 집행가능성이 조화롭게 고려되어야 함을 보여주고 있다.
    8. 조선시대 사회복지정책의 제도화 과정의 실패와 교훈 : 조선과 영국의 사회복지 정책의 비교검토 결과, 사회적 수요의 성공적인 제도화는 정책투입이 아니라 실제적인 정책 대상자를 위한 대변자 및 매개자 역할을 해주는 사회적 기구의 유무가 중요하다. 영국에서는 의회가 이러한 역할을 해주었다는 점은 분명하다. 그 밖의 큰 시사점은 수백 년간의 정책과정의 지속성이 조선과 영국의 흥망성쇠를 대변하고 있다.

    2. 활용방안
    ○ 정부조직의 빈번한 개편에 따른 비효율적인 요소를 없애고 일관성 있는 국정운영을 위한 사례를 제공한다.
    ○ 현행 정부조직과 그 운영에서 제기되는 여러 문제들을 보완하고 개선하여 국민 친화적이고 한국적인 정부조직과 운영에 참고가 될 자료를 제공한다.
    ○ 부와 처․청, 부․처․청내의 조직체제의 정비와 운영의 개선을 위한 기초를 제공한다.
    ○ 현 지방 자치제도에서 제기된 부정적인 면을 개선시켜 보다 긍정적이고 한국적인 자치제도 운영의 기초를 제공한다.
    ○ 전통시대의 국가례 연구는 정부의 의전행사에 활용할 수가 있다.
    ○ 지역사회의 재해재난에 대비하는 자율 조직의 재생에 기여
    ○ 조선시대 조세감면제도에 대한 연구 결과는 향후 조세감면제도의 개편에 있어 보다 현실적이고 수용성이 높은 방향을 제시할 수 있게 하는 등 크게 활용될 수 있을 것이다.
  • Index terms
  • 經國大典, 정책과정, 公論, 경연, 인재의 풀, 史官, 국정운영, 도평의사사, 국왕, 육조, 의정부, 육조직계제, 의정부서사제, 도목정사, 정사책, 영조, 散政, 이조판서, 육조판서, 문과합격자, 음관, 姓貫, 문벌, 고종, 환구단, 황제즉위식, 대한제국, 民意, 민의수렴, 민본정치, 상소, 신문고, 상언, 격쟁, 암행어사, 주현, 속현, 향리, 원악향리처벌법, 부민고소금지법, 토호, 행대감찰, 지방통치, 지방자치, 주민참여, 田稅, 公法, 세제개편, 세종, 사회복지정책, 還政, 救貧政策.
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