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지방분권과 자주과세권의 확대에 관한 연구
Reports NRF is supported by Research Projects( 지방분권과 자주과세권의 확대에 관한 연구 | 2006 Year | 김민훈(동아대학교) ) data is submitted to the NRF Project Results
Researcher who has been awarded a research grant by Humanities and Social Studies Support Program of NRF has to submit an end product within 6 months(* depend on the form of business)
  • Researchers have entered the information directly to the NRF of Korea research support system
Project Number B00076
Year(selected) 2006 Year
the present condition of Project 종료
State of proposition 재단승인
Completion Date 2010년 02월 25일
Year type 결과보고
Year(final report) 2010년
Research Summary
  • Korean
  • (1) 지방자치 정지의 시대를 거쳐 다시 지방자치가 부활한 지방정부로서 국가와 지방간의 새로운 권한배분은 피할 수 없는 시대적 과제가 되어 왔다. 20세기부터 21세기에 걸친 경제구조의 변화에 따른 생활양식의 변화, 글로벌화에 따른 국가․지방간 역할배분의 변화, 시대적 명제로서 지방분권의 등장 등 「중앙에서 지방으로」라고 하는 움직임이 사회의 자연적 흐름이라고 할 수 있다.
    우리나라에서는 중앙의 권한집중, 국가재정과 지방재정의 불균형이라고 하는 국가․지방간의 문제점이 지적되어 왔고, 국민의 정부 하에서 지방분권의 움직임이 본격적으로 시작하여 현 정부로 계속 이어져 오고 있다. 1998년부터 국민의 정부 하에서는 「중앙행정권한의 지방이양촉진 등에 관한 법률」(1991년 1월)이 제정되어 지방이양추진위원회가 발족하여, 중앙의 권한과 사무의 이양을 추진한 결과 2006년 4월말 기준으로 7,805개의 지방이양사무를 발굴하였고, 총 235회 회의를 개최하여 5,531개의 사무를 심의하여 1,371개의 사무이양을 확정, 1,011개의 사무를 이양한 상태이다.
    이와 같이 광범위한 지방분권이 이루어지고 있는 바, 지방분권이란 국가의 한 구성요소로서의 일정한 구역을 갖추고 독립된 법인격을 가진 지방자치단체에게 국가가 통치권의 일부로서의 광범위한 자치권을 분산시켜 지역적 정책결정과 집행을 스스로 행하도록 하는 것을 의미한다고 할 수 있다.
    (2) 그러나 지방자치단체의 경우에는 국가와의 세원분배의 관점으로부터 볼 때 법률에 의해 세목이나 세율이 협소하게 규정되어 있고, 재정자주권의 범위는 제도상 의외로 협소하다. 우리나라 지방자치단체의 재정은 많은 부분을 국가나 상급지방자치단체의 교부금․보조금 등에 의존하고 있는 만큼 자치단체 스스로 부과․징수하는 수입, 즉 자주재원의 확보는 지방자치의 확립을 위하여 절박한 과제로 인식되고 있다.
    이에 협소한 재정자주권을 확대하기 위하여 2004년 10월 이후 지방재정에 관한 중요한 수많은 법률들이 개정되거나 폐지되었다. 대표적인 것을 보면 (1) 지방교부세법이 분권교부세의 신설, 지방교부세율의 상향조정(2004.12개정), 부동산 교부세가 신설되는 등 변화가 있었으며(2005.12개정). (2) 지방양여금법 및 지방교육양여금법이 폐지되었고(2004.12폐지), (3) 지방세법에서는 종합토지세의 폐지(2005.1개정) 그 이후에도 9차례 걸친 개정이 있었으며, (4) 지방자치단체 기금관리기본법의 제정(2005.8개정), (5) 지방채발행총액한도제의 도입, 지방자치단체의 예산편성지침 시달제도의 개선을 내용으로 하는 지방재정법의 대폭적인 개정이 있었다(2005.8개정).
    (3) 한편 참여정부의 강력한 지방분권 추진 의지에도 불구하고 여전히 중앙행정 권한의 과도한 우위 현상은 현재에도 지속되고 있다. 전술한 바와 같이 지방이양추진위원회의 지속적인 권한이양 발굴 작업에도 불구하고, 국가와 지방의 사무 비율도 2002년도 사무조사의 비율은 큰 변화 없이 유지되고 있는 실정이다.
    또한 국세와 지방세의 비율 역시 79.2 대 20.8로 지난 정부 5년간 큰 변화가 없었다. 특별지방행정기관의 유지, 기관위임사무에 대한 포괄적 국가 감독의 인정 등으로 지역의 종합행정이 어렵고, 경찰 및 교육 분야에 대한 자치단체장의 역할과 권한이 없는 등 아직까지도 실질적인 자치권 행사를 저해하는 제도가 지속되고 있다. 현 정부는 지금까지 추진되어 온 지방분권정책의 문제점을 인식하고 국민과 지방이 체감할 수 있는 지방분권을 추진하기 위하여 자율과 책임 중심의 지방분권 추진전략을 새롭게 수립하였다. 이에 따라 지방자치와 지방재정에 관련한 많은 법령이 제정, 개정 또는 폐지되었으며, 앞으로도 있을 예정이다. 현 정부는 지방재정의 확충방안으로 지방소비세와 지방소득세가 도입되었으나, 아직 시행초기 단계라서 지방자치단체나 학계에서도 찬반 논쟁이 뜨거운 상황이다. 이외의 다른 제도개혁과 그 성과는 앞으로의 연구과제라고 할 수 있다.
  • English
  • (1) The 21st century is transforming itself from the age of "Centralization and Concentration" into the age of "Decentralization". Among many countries which try to meet the great changes of our times, especially Japan is driving forward the decentralization and decentralization policy to improve the national competitiveness.
    Local governments have their own administrative power different from the central government and enforce the laws independently and autonomously. Attaining taxing power is the top priority of a local government. If local governments are not able to collect enough tax money, they will depend on the central government and be likely to be supervised by it at the expense of their autonomy.
    Korea has experienced a relative decrease of shares in economy development expenditures and capital expenditures of local governments and a harsh increase of local allocation taxes since the introduction of local autonomy in 1995.
    However, it's raised concerns on settlement of the local autonomy because the local governments are in financial difficulty caused by the failure of the complete political, administrative and financial decentralization. Thanks to the lack of their finance, the local governments should be subsidized by the central government several times in a fiscal year, even worse, they should frequently modify their policies in accordance with the supported subsides.
    In recent years, Korea has embarked on a new political system, which allows sub-national elections and local autonomy to a certain degree. In terms of fiscal decentralization, however, the development still has a long way to go.
    (2) However, the recent Trinity Reform of local publics finances in Japan deals with simultaneous reforms on local tax, local allocation tax and national subsidy. the main contents are: the enhancement of unconditional grants(local allocation tax) by reducing conditional grants(national subsidy) and the transfer from national too local tax base.
    Some policy implications can be drawn from japan's local tax features and recent discussions about local tax increase and local fiscal autonomy reinforcement. This Study analyzed problems and improvements of Intergovernmental Fiscal Coordination System in Japan. Some policy implications can be drawn from Japan's local tax features and recent discussions about local tax increase and local fiscal autonomy reinforcement.
    (3) in this paper, we compare the Local fiscal equalization system in Korea with German grant system which aims inter-state fiscal equalization. Secondly, we apply the German grant system to Korean inter-states transfer, and consider the ideal fiscal equalization among states. So, we introduce the German grant System into Korean fiscal equalization system, and simulate the effects of the German system on the fiscal situation among states. It seems to us that German fiscal equalization grant system is worthwhile to discuss for the reform of fiscal equalization system in Korea which should be coming
Research result report
  • Abstract
  • (1) 지방자치 정지의 시대를 거쳐 다시 지방자치가 부활한 지방정부로서 국가와 지방간의 새로운 권한배분은 피할 수 없는 시대적 과제가 되어 왔다. 20세기부터 21세기에 걸친 경제구조의 변화에 따른 생활양식의 변화, 글로벌화에 따른 국가․지방간 역할배분의 변화, 시대적 명제로서 지방분권의 등장 등 「중앙에서 지방으로」라고 하는 움직임이 사회의 자연적 흐름이라고 할 수 있다.
    우리나라에서는 중앙의 권한집중, 국가재정과 지방재정의 불균형이라고 하는 국가․지방간의 문제점이 지적되어 왔고, 국민의 정부 하에서 지방분권의 움직임이 본격적으로 시작하여 현 정부로 계속 이어져 오고 있다. 1998년부터 국민의 정부 하에서는 「중앙행정권한의 지방이양촉진 등에 관한 법률」(1991년 1월)이 제정되어 지방이양추진위원회가 발족하여, 중앙의 권한과 사무의 이양을 추진한 결과 2006년 4월말 기준으로 7,805개의 지방이양사무를 발굴하였고, 총 235회 회의를 개최하여 5,531개의 사무를 심의하여 1,371개의 사무이양을 확정, 1,011개의 사무를 이양한 상태이다.
    이와 같이 광범위한 지방분권이 이루어지고 있는 바, 지방분권이란 국가의 한 구성요소로서의 일정한 구역을 갖추고 독립된 법인격을 가진 지방자치단체에게 국가가 통치권의 일부로서의 광범위한 자치권을 분산시켜 지역적 정책결정과 집행을 스스로 행하도록 하는 것을 의미한다고 할 수 있다.
    (2) 그러나 지방자치단체의 경우에는 국가와의 세원분배의 관점으로부터 볼 때 법률에 의해 세목이나 세율이 협소하게 규정되어 있고, 재정자주권의 범위는 제도상 의외로 협소하다. 우리나라 지방자치단체의 재정은 많은 부분을 국가나 상급지방자치단체의 교부금․보조금 등에 의존하고 있는 만큼 자치단체 스스로 부과․징수하는 수입, 즉 자주재원의 확보는 지방자치의 확립을 위하여 절박한 과제로 인식되고 있다.
    이에 협소한 재정자주권을 확대하기 위하여 2004년 10월 이후 지방재정에 관한 중요한 수많은 법률들이 개정되거나 폐지되었다. 대표적인 것을 보면 (1) 지방교부세법이 분권교부세의 신설, 지방교부세율의 상향조정(2004.12개정), 부동산 교부세가 신설되는 등 변화가 있었으며(2005.12개정). (2) 지방양여금법 및 지방교육양여금법이 폐지되었고(2004.12폐지), (3) 지방세법에서는 종합토지세의 폐지(2005.1개정) 그 이후에도 9차례 걸친 개정이 있었으며, (4) 지방자치단체 기금관리기본법의 제정(2005.8개정), (5) 지방채발행총액한도제의 도입, 지방자치단체의 예산편성지침 시달제도의 개선을 내용으로 하는 지방재정법의 대폭적인 개정이 있었다(2005.8개정).
    (3) 한편 참여정부의 강력한 지방분권 추진 의지에도 불구하고 여전히 중앙행정 권한의 과도한 우위 현상은 현재에도 지속되고 있다. 전술한 바와 같이 지방이양추진위원회의 지속적인 권한이양 발굴 작업에도 불구하고, 국가와 지방의 사무 비율도 2002년도 사무조사의 비율은 큰 변화 없이 유지되고 있는 실정이다.
    또한 국세와 지방세의 비율 역시 79.2 대 20.8로 지난 정부 5년간 큰 변화가 없었다. 특별지방행정기관의 유지, 기관위임사무에 대한 포괄적 국가 감독의 인정 등으로 지역의 종합행정이 어렵고, 경찰 및 교육 분야에 대한 자치단체장의 역할과 권한이 없는 등 아직까지도 실질적인 자치권 행사를 저해하는 제도가 지속되고 있다. 현 정부는 지금까지 추진되어 온 지방분권정책의 문제점을 인식하고 국민과 지방이 체감할 수 있는 지방분권을 추진하기 위하여 자율과 책임 중심의 지방분권 추진전략을 새롭게 수립하였다. 이에 따라 지방자치와 지방재정에 관련한 많은 법령이 제정, 개정 또는 폐지되었으며, 앞으로도 있을 예정이다. 현 정부는 지방재정의 확충방안으로 지방소비세와 지방소득세가 도입되었으나, 아직 시행초기 단계라서 지방자치단체나 학계에서도 찬반 논쟁이 뜨거운 상황이다. 이외의 다른 제도개혁과 그 성과는 앞으로의 연구과제라고 할 수 있다.
  • Research result and Utilization method
  • 1. 연구결과

    (1) 먼저 일본의 상황을 보면, 1999년 지방분권일괄법에 의해 법정외보통세가 허가제(구 지방세법 제261조)에서 사전협의제로 바뀌었으며(지방세법 제259조), 법정외목적세를 창설할 수 있도록 하여(지방세법 제4조 6항, 제5조 7항, 제731조 1항)어느 정도 자주재정권이 강화되었다고 할 수 있다. 지방재정제도 측면에서 보면 특별회계의 개혁 등을 비롯한 다양한 재정개혁을 실시하고, 보조금이나 지방교부세 등의 지방재정조정제도에 대해서도 개혁의 대상으로 하여 상당한 개혁을 진행시켰다. 그러나 이 논문에서 논하고 있 바와 같이 지방재정조정제도의 중요성에 비해 그 결과는 만족스럽지 못하여, 계속해서 지방교부세, 국고보조금, 지방채에 대한 문제점이 제기되고 있으며, 개혁의 목소리가 높다.
    다음으로 독일의 경우를 보면 독일에서의 주간재정조정을 둘러싼 문제와 개혁방향은 수평적 재정조정과 수직적 재정조정을 조합시킨 중층적 시스템과 그 개혁 과정에 여러 주의 참가라고 하는 면에서는 독일적 개성을 반영하는 연방국가 특유의 재정조정으로서, 단일국가인 우리나라의 지방제정제도와는 다른 시스템으로 구성되어 있다. 다만 독일에서의 지방간 재정력 격차를 줄이고 각 지역간 생활수준을 어느 정도 동등하게 보장하려고 하는 노력만큼은 도시간, 도시 내에서 자치구간의 재정력격차가 큰 우리나라에도 시사하는 바가 크다고 할 수 있다.
    한편 영국에서는 국가가 지방자치단체에 대하여 재정통제를 강화하고 있는데, 국가의 지방재정에 대한 통제는 주로 교부금․보조금, 지방채, 지방세의 3개 부문을 통하여 이루어졌고, 그것도 상호 연계성을 가지면서 매우 체계적으로 이루어졌다. 이러한 지방재정에 대한 통제는 지방재정의 자율성을 침해하고 압박을 가하는 요인으로 작용하는 것은 물론 나아가 영국 지방자치로 하여금 절름발이식 지방자치에 머무르게 만들고 있다.

    (2) 이를 바탕으로 우리의 상황을 정리해 보면 우리나라의 상황은 참여정부의 강력한 지방분권 추진 의지에도 불구하고 여전히 중앙행정 권한의 과도한 우위 현상은 현재에도 지속되고 있다. 국가와 지방의 사무 비율이 73대 27이라는 2002년도 사무조사의 비율은 큰 변화 없이 유지되고 있는 실정이다. 또한 국세와 지방세의 비율 역시 79.2 대 20.8로 지난 정부 5년간 큰 변화가 없었다.
    현 정부는 중앙행정 권한의 획기적인 지방이양을 위하여 기관위임사무의 폐지를 추진하고 있다. 지방분권촉진에 관한 특별법에 "기관위임사무는 원칙적으로 폐지하고 국가사무와 자치사무로 이분화하여야 한다."는 규정을 두어 지방이양에 대한 강력한 의지를 표명하고 있다. 이와 아울러 권한 및 사무의 포괄적․일괄적 이양 및 행정적·재정적 지원 역시 의무화하고 있다. 그리고 불가피하게 국가사무와 자치사무로 구분하기 곤란한 사무는 법정수임사무로 대체한다는 것이다. 지방분권촉진위원회에서는 2009년 3월까지 1,128건의 기관위임사무를 검토한 결과 지방이양 493건, 국가환원 121건, (가칭)법정수임사무 대상 514건으로 심의․의결하였다.

    (2) 현 정부의 지방분권은 기본적으로 자율과 책임에서 출발한다. 즉, 지방분권촉진에 관한 특별법에 "지방분권은 주민의 자발적 참여를 통하여 지방자치단체가 그 지역에 관한 정책을 자율적으로 결정하고 자기의 책임 하에 집행하도록 하며, 국가와 지방자치단체간 또는 지방자치단체 상호간의 역할을 합리적으로 분담하도록 함으로써 지방의 창의성 및 다양성이 존중되는 내실 있는 지방자치를 실현함을 그 기본이념으로 한다"고 명시하고 있다. 이러한 기본이념 하에서 현 정부는 국민과 지방이 체감할 수 있는 지방분권을 추진하기 위하여 다섯 가지의 지방분권 추진전략을 수립하였다(지방분권촉진위원회).

    (3) 지방세제도는 기본적으로 지방재정체계내의 상호연계성을 고려한 개편, 지방세의 조세가격 역할 및 기능 강화, 지역경제 활성화와 연결한 개혁이 이루어져야 한다. 그 구체적 방안으로는 도입된 지방소비세와 지방소득세의 문제점 보완, 또한 국세와 지방세의 세목교환 등이 검토되어야 할 것이다.
    한편 지방재정조정제도는 중앙으로부터 지방으로 이전되는 이전재원의 합목적성 재정립, 재정수요변화에 따른 중앙-광역-기초자치단체간 역할 변화와 연계된 배분, 다양한 이전재원의 역할별 조정 및 전체적 제도와의 조화로운 개편이 이루어져야 한다. 그 구체적 방안으로는 분권교부세 문제 개혁, 부동산교부세 문제 개혁, 국가균형발전특별회계 운영 개혁, 출연금사업을 종합적으로 관리할 수 있는 제도의 정비, 일반보조금과 특정보조금의 명확한 기능분화와 이에 적합한 구조 개편, 특별광역시와 자치구간 재정관계의 개선 등이 이루어져야 할 것이다.
  • Index terms
  • 지방분권, 지방재정, 지방세, 지방재정조정제도, 지방소비세, 일본의 지방세, 일본의 지방재정조정제도, 독일의 지방재정조정제도
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