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인도의 전통적 의사결정제도와 현대의 지방자치제도: 빤짜야뜨
Reports NRF is supported by Research Projects( 인도의 전통적 의사결정제도와 현대의 지방자치제도: 빤짜야뜨 | 2006 Year | 최종찬(한국외국어대학교) ) data is submitted to the NRF Project Results
Researcher who has been awarded a research grant by Humanities and Social Studies Support Program of NRF has to submit an end product within 6 months(* depend on the form of business)
  • Researchers have entered the information directly to the NRF of Korea research support system
Project Number B00032
Year(selected) 2006 Year
the present condition of Project 종료
State of proposition 재단승인
Completion Date 2007년 12월 21일
Year type 결과보고
Year(final report) 2007년
Research Summary
  • Korean
  • 본 연구는 "인도의 전통적 의사결정제도와 현대의 지방자치제도, 빤짜야뜨"를 분석하고 있다. 이 연구는 인도 지방자치제도의 기원과 역사적 발전, 그리고 현대 인도 지방자치제도의 형성에 간디의 영향은 어떠했으며 빤짜야뜨의 제도적 발전과정은 어떠했는지 살펴보고 있다. 또한 빤짜야뜨 제도가 자치기구로서의 기능을 어떤 형태로 하고 있는지를 규명하는 것을 목적으로 하고 있다. 이러한 이슈들은 다음과 같은 다섯 개의 개별 논문으로 요약된다.
    첫 번째 논문 "인도 지방자치제도의 기원"에서는 빤자야뜨의 개념이 언제부터 형성되었는지 불분명하다는 것을 확인하고 있다. 이 논문은 고대 인도의 의회 또는 민의적 행정기구에 해당하는 사바와 사미띠의 성격을 살펴보고 지자체의 기본단위가 되는 고대 마을의 자치형태를 소개한다. 사바와 사미띠는 모두 중앙의 핵심권력과 관련이 있다. 이 두 기구의 기능은 복합적이어서 행정과 의회와 사법이 혼재되어 있다. 그러나 사미띠는 왕을 중심으로 한 전국적 규모의 의회적인 성격을 많이 보여주는 반면 사바는 중앙의 행정과 사법에 보다 관여했던 것으로 보인다.
    둘째 논문 "영국 지배 시기의 지방자치제도 도입과 빤쨔야뜨"에서는 영국지배시기 빤짜야뜨에 나타난 변화를 5단계로 나눌 수 있다고 지적하고 있다. 제1단계는 영국지배가 시작된 시점부터 세포이 항쟁 이전까지의 시기이다. 제2단계는 세포이 항쟁 이후부터 1882년 이전까지의 시기이다. 제3단계는 1882년부터 1919년 인도 통치법이 제정되기 전까지이다. 제4단계는 1919년부터 1935년 인도 통치법이 만들어지기 전까지이다. 제5단계는 1935년 인도통치법이 발효된 후 독립까지의 시기이다.
    셋째 논문은 빤짜야뜨제도 정착에 미친 간디의 영향과 그의 정치이념을 그람 스와라즈를 중심으로 살펴보고 있다. 이 글은 간디에 의해서 빤짜야뜨가 제도로서 개혁되었다고 주장하고 있다. 전통적으로 빤짜야뜨는 도덕적인 분쟁의 조정 역할을 주로 담당한 반면 간디에 의해 빤짜야뜨를 통한 지방분권화가 강조된다. 본 연구는 지나치게 ‘이상적’인 것으로 다가오는 간디의 농촌마을자치이념은 그 성격상 인류에 본연의 가치에 뿌리를 둔 것이며 그와 같은 가치관의 정립은 결국 대중의 전인교육에 달린 문제라는 것을 확인한다.
    빤짜야뜨 라즈의 제도적 발전과정을 분석하고 있는 넷째 논문은 독립이후 1950, 60년대 빤짜야뜨 제도가 인도 주정부들에 의해서 받아들여졌다고 주장하고 있다. 그러나 1990년 초까지는 빤짜야뜨가 헌법적 기구는 되지 못했다. 1992년 헌법 제73항 개정안이 1993년 4월에 시행되면서 마침내 빤짜야뜨는 헌법적 기구로서 인정받는다. 개정헌법은 인구 2백만 이상의 모든 주들이 3단계 빤짜야뜨를 구성하고 매 5년마다 정기적으로 선거를 실시하며 지정카스트, 지정부족민, 여성들에게 직업할당제를 적용하도록 하고 있다.
    마지막 다섯 번째 논문은 서벵갈 바만가뜨 빤짜야뜨를 사례연구로 선택하여 마을 단위에서 주민들이 실질적으로 빤짜야뜨 참여에 얼마나 관심을 가지고 있으며 빤짜야뜨가 진정한 자치기구로서 기능을 하고 있는지 분석하고 있다. 분석결과 마을 발전을 위한 대다수의 예산은 중앙정부나 주정부로부터 책정된 고정기금이고 빤짜야뜨의 주요 결정은 정당의 사전승인이 필요한 것으로 나타났다. 따라서 서벵갈 바만가뜨 빤짜야뜨는 주민 자치기구라기보다는 주정부나 정당의 계획과 프로그램을 실천하는 기관이라 할 수 있다.

  • English
  • This study tries to present an analysis of traditional decision-making institutions and modern local self-government in India, Panchayats. This study attempted to underline the origin and historical development of local self-government system in India and the impact of Gandhi on the settlement of the administrative system in shaping modern local self-government in India; and test whether Panchayat system has functioned as an autonomy body or not. These various issues are recapitulated here in the form of the five different articles.
    The first article is titled "the origin of local self-government system in India". This article finds that it is not clear when the concept of Panchayat was shaped. This article examines the characteristics of Sabha and Samiti which were democratic institutions in ancient India and also introduces traditional village governance system. Both Sabha and Samiti were closely related to the central power of the state and did the functions of administration, assembly and judicature in a mixed way. However, it may be defined that Sabha was more concerned with the central administration and judicature, while Samiti had the characteristic of central assembly.
    The second article is named "introduction of a local self-government and Panchayat in British India". This article divides the change of the system into five stages. First stage was from 1757 when British began to dominate India to sepoy's resistance. The second step was from sepoy's resistance to 1882. The third step was from 1882 to 1919. The forth step was from 1919 to 1935. The 5th step was from 1935 to 1947.
    The third article attempts a detailed study of Gram Swaraj related with the impact of Gandhi on the settlement of Panchayat and his political ideology. Panchayat was reformed by Gandhi as an institution. Whereas the traditional Panchayat played mainly the role of alleviating the moral conflicts, Gandhi stressed the decentralization through Panchayat. It was found that the Gandhian ideology of 'village self-rule' that sounds to be much too 'ideal' is rather indigenous to the mankind and the development of the value-oriented mind is after all dependent upon the integral education of the mass to be a whole-person.
    The fourth article analyzes modern Panchayat Raj focusing on its process of institutional development. After independence, Panchayat system in India was adopted by state governments during the 1950s and 1960s. It was, however, not a constitutional body till the early 1990s. On April 24, 1993, the Constitutional (73rd Amendment) act, 1992 came into force to provide constitutional status to the Panchayati Raj institutions. The act aims to provide 3-tier system of Panchayati Raj for all States having population of over 2 million, to hold Panchayat elections regularly every 5 years, to provide reservation of seats for scheduled castes, scheduled tribes and women.
    The fifth article analyzes Bamanghat Panchayat in West Bengal as a case study in searching for whether Panchayat system has functioned as a self-autonomy body or not, and how far people of the village have interested in participating Panchayat. It was observed that almost every budget for the development of the village is fixed fund both from the central and the state government, and all major decisions of Panchayats have the prior approval of the local units of the political party. Therefore, the Bamanghat Panchayat in West Bengal is to be said as a state and a party agent for the implement of its plans and programmes rather then a self- autonomy body.
Research result report
  • Abstract
  • 본 연구는 다원복합적 현대 인도 사회에서 구성원들 간의 연대의식을 강화시켜주는 공동체주의의 핵심이자 사회생활과 국민참여제도의 중심인 농촌 빤짜야뜨(Panchayats, 주민자치제도)의 역사적 변천과정과 현대 행정체제로의 편입과정 및 특성을 분석하는데 그 목적을 두고 있다. 이러한 목적을 달성하기 위해서 본 연구는 5개의 소주제로 인도의 빤짜야뜨제도를 살펴보았다.
    1. "인도 지방자치제도의 기원"이라는 논문에서는 고대 인도의 의회 또는 민의적 행정기구에 해당하는 사바와 사미띠의 성격을 살펴보고 지자체의 기본단위가 되는 고대 마을의 자치형태를 살펴보았다. 사바와 사미띠는 모두 중앙의 핵심권력과 관련이 있다. 이 두 기구의 기능은 복합적이어서 행정과 의회와 사법이 혼재되어 있다. 그러나 사미띠는 왕을 중심으로 한 전국적 규모의 의회적인 성격을 많이 보여주는 반면 사바는 중앙의 행정과 사법에 보다 관여했던 것으로 보인다. 고대 인도에서 마을은 사회와 경제생활의 기초적이며 핵심적인 단위로서 자치적인 시스템에 의해 운영되었다. 마을의 우두머리인 그라마니를 통해 중앙과 연결되는 통치행정이 이루어지는 반면 마을협의회를 통해 마을 내부의 문제에 대한 적절한 조정과 통제가 이루어졌다. 마을협의회는 현대적 의미의 자치행정의 권한들인 마을행정을 위한 의사결정과 집행 외에도 분쟁조정과 같은 일정한 규모의 사법권이 있었다. 다른 한편으로 마을은 위계질서를 갖는 카스트 체계로 구성되어 있었으며 마을의 모든 주민들은 생산과 축제 등의 모든 마을활동에서 공동의 참여를 원칙으로 하였다.
    2. "영국 지배 시기의 지방자치제도 도입과 빤쨔야뜨"라는 논문에서는 베다시대부터 존재했던 빤짜야뜨는 무갈제국까지는 큰 변화 없이 자율적으로 존재했던 기구였으나, 영국지배시기를 거치면서 공식적인 지방자치 행정 기구로 변화된 것을 확인했다. 영국지배시기에 빤짜야뜨에 일어난 변화는 몇 개의 단계로 나누어 볼 수 있다. 이중 중요한 역사적 전환점은 1911년 인구센서스를 통해 촌락 빤짜야뜨의 중요성이 부각되는 네 번째 단계다. 1919년 인도 통치법에서는 이러한 것들이 반영되어 3단계로 구성된 지방자치제가 실시되었다.
    3. "빤짜야뜨제도 정착에 미친 간디의 영향과 그의 정치이념: 그람 스와라즈(Village Self-rule)" 논문은 농촌마을 공화국의 건립을 위해 빤짜야뜨는 필수적이라고 주장한 간디의 사상을 집중분석하고 있다. 빤짜야뜨는 간디에 의해 행정적 사법적 입법적 권한을 지닌, 농촌마을의 경제적 사회적 자치 실현을 위해 다양한 임무를 관장하는 기구로 재탄생한다. 또한 전통적으로 빤짜야뜨는 도덕적인 분쟁의 조정 역할을 주로 담당한 반면 간디에 의해 빤짜야뜨를 통한 지방분권화가 강조된다.
    4. "빤짜야뜨 라즈: 그 제도적 발전과정에 대한 분석"은 빤짜야뜨 통치가 가져온 정치적으로 가장 큰 변화는 촌락의 주민들이 직접 참여하는 의사결정의 기회가 마련되었다는 것을 인식한다. 빤짜야뜨가 이렇게 부각된 것은 73차와 74차 개헌에 따라 1993년부터 헌법상의 공식기구로 출범할 때부터였다고 이 논문은 주장하고 있다. 그러나 빤짜야뜨의 대표가 되기 위해서는 많은 지지자를 확보해야 한다는 점이 촌락정치의 새로운 쟁점이 되었다.
    5. "자치단체로서의 빤짜야뜨: 서벵갈 바만가뜨 빤짜야뜨 사례연구"에서는 실제 마을단위에서 빤짜야뜨가 어떻게 운영되고 있으며 진정한 자치제도로서 자치권을 확보하고 있으며 지역발전에 얼마나 주민참여를 이끌어 내는 지를 분석하고 있다. 분석결과 실제 마을단위에서 빤짜야뜨의 예산편성과 집행은 중앙집권적으로 이루어지고 있으며 빤짜야뜨의 주요결정은 정당이 개입하고 있는 것이 확인되었다. 따라서 이러한 문제를 해결하는 게 빤짜야뜨발전에 중요한 과제라 하겠다. 특히 서벵갈의 경우 좌파전선이 정치적 지지기반을 빤짜야뜨로 삼고 있는 현실에서 이는 매우 중요하다 하겠다.
  • Research result and Utilization method
  • 본 연구의 결과는 다음과 같은 활용방안을 생각할 수 있다.

    가, 인도의 지방자치와 관련하여 빤짜야뜨의 기원 규명
    인도의 지방자치와 관련하여 빤자야뜨의 개념이 언제부터 형성되었는지 불분명한 상황에서 고대 인도의 의회 또는 민의적 행정기구에 해당하는 사바와 사미띠의 성격을 살펴보고 지자체의 기본단위가 되는 고대 마을의 자치형태를 소개하여 빤짜야뜨의 기원을 규명하였다. 이는 인도 빤짜야뜨 연구의 기초자료로 활용될 수 있음은 물론 인도 역사, 정치, 사회를 연구하는 여타 학자들에게도 중요한 자료로 활용될 수 있을 것이다.

    나. 국내 지자체에 대한 역사적 연구자극
    현대 인도의 풀뿌리 민주주의 기초단위가 된 빤짜야뜨가 어떠한 과정을 거쳐 오늘날의 모습을 갖게 되었는지, 특히 영국지배시기를 거치면서 전통적 의사 결정기구인 촌락 빤짜야뜨가 어떻게 현재의 행정체제로 변화되기 시작했는가를 추적해본 논문은 현재 한국의 지방자치제도와 전통적인 지방의 그룹 활동의 연결고리를 찾아보는 계기가 될 수 있으며, 현재 우리의 풀뿌리 민주주의의 전통 찾기에 대한 연구에도 자극제가 될 수 있을 것이다. 즉 신라시대부터 존재했던 공동체인 향도(鄕徒)와 황두 그리고 두레 등이 오늘날 우리의 지방자치제 단위로 승화 될 수 있는 가능성도 찾아 볼 수 있을 것이다.

    다. 국내 시민단체(NGO)와 지방자치단체에 풀뿌리 민주주의에 대한 간디의 사상전달
    논문에 반영된 간디의 정치경제 사상이 비정부적 시민단체의 참여자들이나 지방자치단체의 행정공무원들로 하여금 촌락의 부흥과 지방분권화, 그리고 풀뿌리민주의를 위한 바람직한 비전을 형성하는데 도움이 되도록 할 것이다.

    라. 인도 풀뿌리 민주주의에 대한 이해 증진 기여: 흔히 인도를 ‘세계 최대 민주주의 국가’라고 한다. 이러한 명성에는 인도 풀뿌리 민주주의의 근간인 빤짜야뜨제도가 있었기 때문이다. 인도 정부가 전통적으로 착취와 억압을 받아왔던 지정카스트나 지정부족민들은 물론 사회적 약자인 여성들에게도 할당제를 도입함으로써 빤짜야뜨제도는 진정한 주민참여제도로 거듭나게 되었다. 이러한 인도의 풀뿌리 민주주의 제도의 발전과정을 분석한 논문은 진정한 민주주의란 무엇이고 그 제도는 어떤 것인가에 대한 답을 제공하는데 기여할 것이다.

    마. 한국의 지방자치제도에 대한 대안제시: 한국에서 현행 지방자치를 운영해 오는 동안 경험부족과 준비 소홀 등으로 중앙정부, 지방자치단체, 지역주민 등이 여러 가지 시행착오를 범하여 왔다. 그 단점만을 굳이 나열하자면, 민선 이후 지방자치단체의 권한이 강화되면서 중요한 국가정책의 집행과정에서 중앙-지방간의 갈등과 분쟁이 속출하고 있다. 과도한 지역이기주의와 중앙정부의 조정력 부재로 인하여 자치단체 상호간의 갈등과 분쟁이 빈번하여 광역행정 수행에 막대한 지장을 초래하고 있다. 자치단체장 재선을 위한 표를 의식한 선심성, 전시성 행사를 남발하고 있으며 경영수익사업의 실패로 인한 자치단체와 주민부담을 가중하고 있다. 자치단체장은 인기위주의 행정추진으로 인하여 각종 규제업무가 소홀하여 각종 위법, 부당행위가 방치되고 대형사고 등이 발생하고 있다. 이러한 국내 지방자치제도의 문제를 인식할 때 지방의 자율성과 창의성을 신장시키고, 지역의 역량을 극대화시킬 수 있는 인도의 빤짜야뜨 제도는 매우 유용한 제도로서 향후 심층연구에 의한 일반화를 통해 이상적인 지자체의 모델로 제시될 수 있을 것으로 기대된다.
  • Index terms
  • 인도, 지방자치제도, 빤짜야뜨, 사바, 사미띠, 마을협의회, 그람 스와라즈, 풀뿌리민주주의, 농촌, 지방분권, 영국지배시기, 리폰 총독, 인도통치법, 73차 개헌, 촌락자치기구, 서벵갈, 바만가뜨, 인도공산당, 그람 빤짜야뜨, 블록 사미띠, 질라 빠리샤드
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