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https://www.krm.or.kr/krmts/link.html?dbGubun=SD&m201_id=10013212&local_id=10017479
합리적 절차의 성과와 함정: 개발과 보전의 딜레마를 중심으로
Reports NRF is supported by Research Projects( 합리적 절차의 성과와 함정: 개발과 보전의 딜레마를 중심으로 | 2006 Year | 김창수(부경대학교) ) data is submitted to the NRF Project Results
Researcher who has been awarded a research grant by Humanities and Social Studies Support Program of NRF has to submit an end product within 6 months(* depend on the form of business)
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  • Researchers have entered the information directly to the NRF of Korea research support system
Project Number B00161
Year(selected) 2006 Year
the present condition of Project 종료
State of proposition 재단승인
Completion Date 2007년 12월 11일
Year type 결과보고
Year(final report) 2007년
Research Summary
  • Korean
  • 본 연구는 우리사회에서 개발과 보전을 둘러싸고 다양하게 전개되고 있는 환경갈등 사례를 중심으로 합리적 절차의 조건을 탐색하고 성과, 함정, 그리고 한계를 분석하였다. 첫째, 절차가 비판의 제도화, 공개성, 공정성, 그리고 적절성의 조건을 충족하여 합리적일 때 정책오차의 감소, 사회적 비용의 감소, 민주주의의 지혜, 정책학습 그리고 종국적으로 사회적 합의라는 성과를 가져올 것이라는 명제를 1990년대 이후 나타난 우리사회의 다양한 환경갈등사례들을 통해 규명해보고자 했다. 둘째, 절차가 합리적이지 못하게 하는 한계로서 정치적 결정과 권위주의적 결정으로 인해 정책표류와 정책혼란에 이르고 소송에 의해 합의가 강제되는 결과를 초래할 것이라는 명제도 검토해보았다. 셋째, 절차적 합리성의 함정으로서 가치갈등의 수준이 높은 경우 합리적 절차의 수준이 높아도 원만한 합의에 이르지 못할 것이라는 명제도 중요한 검토 대상이었다. 사례검토 결과, 모든 사례들이 설정한 명제를 증명하지는 못했다. 특히 가치갈등이 아닌 이해관계갈등 사례의 경우에도 원만한 합의에 이르지 못하고 정책이 표류하거나 소송에 의해 합의가 강제되는 경우도 있었다. 따라서 우리사회의 경우 합리적 절차의 수준을 높여 사회적 합의의 성과를 제고하되, 합리적 절차의 수준을 근원적으로 높일 수 있는 신뢰라는 사회적 자본 수준의 제고가 요구되는 것으로 나타났다.

  • English
  • This paper is intended to analyse the conditions, the promises, and the pitfalls of rational procedures, by focusing on policy value conflicts around "the development" and "the conservation". We found that when the whole policy procedure was rationally proceeded in terms of institutionalized dialogue and critics among stakeholders, the openness and fairness of the policy procedures, it could produce various positive outcomes such as the reduction of policy errors, the social cost saving, the cognitive experience of democracy, policy-oriented learning, and eventually social consensus. On the other hand, if the policy procedure was not able to satisfy the above conditions, the policy process was proved to be drifted and disturbed for a long time with severe value and interest conflicts among stakeholders. This paper suggests that the adequate level of procedural rationality in a policy process is required to guarantee the expected policy outcomes with social consensus.
Research result report
  • Abstract
  • 본 연구는 우리사회에서 개발과 보전을 둘러싸고 다양하게 전개되고 있는 환경갈등 사례를 중심으로 합리적 절차의 조건을 탐색하고 성과, 함정, 그리고 한계를 분석하였다. 첫째, 절차가 비판의 제도화, 공개성, 공정성, 그리고 적절성의 조건을 충족하여 합리적일 때 정책오차의 감소, 사회적 비용의 감소, 민주주의의 지혜, 정책학습 그리고 종국적으로 사회적 합의라는 성과를 가져올 것이라는 명제를 1990년대 이후 나타난 우리사회의 다양한 환경갈등사례들을 통해 규명해보고자 했다. 둘째, 절차가 합리적이지 못하게 하는 한계로서 정치적 결정과 권위주의적 결정으로 인해 정책표류와 정책혼란에 이르고 소송에 의해 합의가 강제되는 결과를 초래할 것이라는 명제도 검토해보았다. 셋째, 절차적 합리성의 함정으로서 가치갈등의 수준이 높은 경우 합리적 절차의 수준이 높아도 원만한 합의에 이르지 못할 것이라는 명제도 중요한 검토 대상이었다. 사례검토 결과, 모든 사례들이 설정한 명제를 증명하지는 못했다. 특히 가치갈등이 아닌 이해관계갈등 사례의 경우에도 원만한 합의에 이르지 못하고 정책이 표류하거나 소송에 의해 합의가 강제되는 경우도 있었다. 따라서 우리사회의 경우 합리적 절차의 수준을 높여 사회적 합의의 성과를 제고하되, 합리적 절차의 수준을 근원적으로 높일 수 있는 신뢰라는 사회적 자본 수준의 제고가 요구되는 것으로 나타났다.
  • Research result and Utilization method
  • 본 연구는 연역적으로 구성한 합리적 절차의 조건을 실증적으로 규명하고자 다양한 환경갈등사례를 검토했다. 절차가 합리성을 갖추기 위해서는 참여와 비판의 제도화가 선행되어야 하고, 절차가 공개되어야 하고, 절차가 공정해야 하며, 그리고 절차의 수준이 상황에 적합해야 함을 제언하였다. 그리고 합리적 절차가 구비되어 있다고 하더라도, 절차준수의 합리성의 수준이 낮을 경우와 절차를 배제하는 경우에는 절차의 성과보다는 예기치 않은 위험이나 한계에 봉착하고, 가치갈등이 심각한 경우에는 절차의 준수가 성과를 보증해 주지 못하면서 절차가 파놓은 함정에 빠질 수도 있음을 제언하였다. 2007년 11월 20일에 면담한 권위 있는 환경 분쟁 전문가에 의하면, 가치갈등사례의 경우 자율적 협상이나 알선∙조정∙중재와 같은 대체적 분쟁해결보다도 법원의 판단에 맡기는 것이 적절한 것으로 평가하였다. 나아가 본 연구는 님비사례뿐만 아니라 노사갈등이나 계층갈등의 문제에까지 논의를 확대 적용할 가능성이 높다고 본다. 무엇보다 우리나라의 절차적 합리성 수준이 법과 제도에 그대로 내재화되어 정부는 물론 시민단체 역시 합리적 절차를 거친 사안에 대해서는 수용해야 한다는 강력한 정책적 메시지를 담고 있다.
    실무적으로는 정책추진성과를 얻기 위한 기초 조건은 참여의 제도화라는 사실을 강조했다. 실제로 남양주시 소각잔재매립장사업을 비롯한 대부분의 환경갈등사례의 이면에는 입지선정위원회를 공정하게 구성하지 못하고, 참여와 비판의 제도화 과정이 미흡하여 불신의 구조가 고착되어 있음을 확인하였다. 실제로 참여를 유도하는 것이 지극히 어렵고, 또 참여가 정책과정을 복잡하게 만들 수도 있다. 그럼에도 불구하고 공동체 수준의 참여와 협력 없이는 사회적 합의의 달성이 어려움을 많은 사례들이 실증하고 있다.
    무엇보다 본 연구에서 제기하는 환경갈등의 해법은 합리적 절차 속에서 민주주의의 지혜를 발휘하는 것이다. 1990년대 이후 우리사회에서 성급한 정치적 결정에 익숙한 정치가들이나 단기적인 빠름을 추구하는 지방정부의 리더들은 민주주의의 지혜를 발휘하지 못하고 때로는 알고도 때로는 자신들도 모르게 함정에 빠지고 있다. 따라서 자기에게 미치는 이해관계를 가장 잘 파악할 수 있는 모든 이해관계자가 정책결정과 조정과정에 참여할 수 있는 기회를 보장하고, 스스로 주장하는 정책이 다른 사람에게도 유익하다는 것을 입증하도록 하지 않으면 안 된다. 왜냐하면 이 경우에만 각 집단은 다른 집단이 수용할 수 있는 정책대안들을 발견해내려고 노력할 것이고, 이 과정에서 최악의 오류가 걸러질 뿐만 아니라 사회적 합의가 이루어질 수 있기 때문이다.
    결국 본 연구결과는 실천적인 의미에서 합리적 절차를 통해 오류를 감소시켜가는 절차적 합리성의 제고 없이는 정책성과의 향상을 기대하기 어렵다는 점을 시사한다. 정부가 정책을 놓고 공청회, 토론회, 브레인스토밍 등 포럼을 활용하여 의견을 개진하고 집약하거나, 입법기관에게 경쟁무대를 제공하거나, 분쟁을 조정하고 판정하는 법정을 허용하는 것은 제도적 맥락에서 절차적 합리성의 수준을 높이는 것이다. 현재 정부는 사업추진과정에서 다양한 행위자들과 갈등을 빚으며 법정에 판정을 맡긴 경우가 많은데, 실무자들은 이를 정책오류의 감소과정으로 이해해야 함을 의미한다. 물론 소송담당 실무자들은 길고 긴 소송과정을 거치다보면 무감각한 단계에 이르게 되고, 상호불신의 깊은 상처를 입게 된다고 하소연한다.
    본 연구는 환경갈등의 해법으로 절차의 문제에 천착하면서 자율적 협상, 대체적 분쟁해결기제, 재판과정 등을 심층적으로 다루지 못한 한계가 있다. 절차의 문제를 넘어서는 당사자들의 상호불신의 문제 역시 본 연구의 한계에 속하며 후속연구를 기대한다.
    본 연구결과는 앞으로 실무 공무원 강의, 학부와 대학원생 대상 정책갈등관리 과목의 중요한 내용으로 활용할 계획이다.
  • Index terms
  • 합리적 절차, 절차적 합리성, 개발과 보전의 딜레마, 환경갈등, 사회적 합의
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