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의제설정의 정치: 의제설정과 대안채택 과정의 정책유형별 비교분석
Reports NRF is supported by Research Projects( 의제설정의 정치: 의제설정과 대안채택 과정의 정책유형별 비교분석 | 2006 Year 신청요강 다운로드 PDF다운로드 | 전진영(경희대학교) ) data is submitted to the NRF Project Results
Researcher who has been awarded a research grant by Humanities and Social Studies Support Program of NRF has to submit an end product within 6 months(* depend on the form of business)
  • Researchers have entered the information directly to the NRF of Korea research support system
Project Number B00006
Year(selected) 2006 Year
the present condition of Project 종료
State of proposition 재단승인
Completion Date 2008년 02월 29일
Year type 결과보고
Year(final report) 2008년
Research Summary
  • Korean
  • 이 연구는 한국에서 공공정책이 정치적 의제로 상정되고, 다양한 정책대안들 중 특정한 대안이 채택되는 과정을 연구대상으로 한다. 즉 정책의제의 설정과 정책대안의 선택에 영향을 미치는 다양한 정치행위자들을 살펴보고, 이들의 상대적 영향력이 정책유형별로 차이를 보이는지를 분석하는 것이 목적이다. 정책유형의 구분은 Wilson의 분류에 따랐다.
    정책비용과 정책편익이 모두 전체 국민에게 분산되는 다수주의 정책의 사례로 선정한 암관리법은 정책의제의 설정 주체가 행정부였고, 정치적 대안으로서 정부안이 거의 그대로 채택되었다. 즉 정부의 전문부처가 의제설정과 대안채택과정을 모두 지배했으며, 입법과정에서 정치적 갈등은 전혀 없었다.
    기업가 정책의 사례로 선정한 수도권 대기환경개선에 관한 특별법은 환경부와 환경운동단체가 정책의제 설정을 주도한 경우이다. 그러나 이들이 제기한 정책의제는 정책대안으로 채택되는 과정에서 상당한 변형이 가해졌다. 대기환경의 개선을 위해서는 공해물질을 배출하는 산업에 대한 규제가 필수적인데, 이는 산업계의 강한 반발을 불러왔기 때문이다. 특히 자동차 오염물질 저감방안은 사실상 최종 대안채택에서 삭제되었다. 이는 기업가 정책의 입법과정에서 환경부나 환경운동단체와 같은 강력한 정책기업가가 존재하더라도 이들이 갖는 정치권력의 상대적 힘이 약하다면 정책대안으로 채택되기 어려움을 의미한다.
    이익집단 정책은 정치적 의제설정과 정책대안 채택과정 모두에서 이익집단의 영향력이 상당히 강했다. 특히 자격사 관련법과 같이 제로섬의 이해관계가 분명한 법안의 경우, 이해당사자 집단들의 압력행사는 매우 현저하였다. 이해갈등을 갖는 두 집단 중 최종 정책대안에 이익반영을 관철할 수 있는 집단은 입법과정에 많은 의원을 동원할 수 있는 집단임이 드러났다.
    분석결과를 종합하면 입법의제의 설정과정에서 정부 주무부처, 의원, 시민운동단체, 이익집단 등의 영향력을 확인할 수 있었다. 입법의제의 상정절차는 의원발의의 경우 10인 이상의 찬성만 확보하면 되지만, 정부안은 입법예고와 관련부처 간 협의 등 훨씬 복잡한 절차를 겪어야 한다. 따라서 유사한 내용의 법안을 정부와 의원 모두 정책의제로 발의한 경우 정부안이 정책대안으로 채택되는 경우가 많았다.
    또한 변화되는 정책내용과 관련해서 정책비용을 특정 집단에게 부담시키지 않는 경우 입법과정을 둘러싼 갈등은 거의 없었지만, 정책비용을 부담하는 집단이 명백한 경우, 이 집단들의 입법저지를 위한 압력행사는 상당히 강력했다. 정책대안의 채택과정, 즉 상임위원회 법안심사과정에서 관련 이익집단들은 시위, 의견서 제출, 신문광고 등 입법과정 외적인 압력행사 뿐만 아니라, 청원제출· 공청회 참석 등의 제도적인 방식의 압력행사를 통해 집단이익의 관철을 위해 노력하였다.
    이 연구에서 가장 중요한 발견은 경영자 집단, 변호사 집단과 같이 사회적으로 강한 영향력을 갖고 있는 이익집단에게 정책비용을 부과하는 법안은 비록 정책의제로 제기되는데 성공할지라도, 대부분의 경우 정책대안의 채택에까지 관철되지 못했다는 점이다. 이는 한국정치의 입법과정에서 규모와 자원의 측면에서 우세한 이익집단의 이익이 과다대표됨을 의미하는 것으로서, 이익집단 정치의 본질적인 문제점을 내포하고 있다.
  • English
  • The purpose of this study is to analyze the legislative process of agenda-setting and policy alternative specification. More specifically this study investigated the influence of, government agency, assembly member, interest group, policy entrepreneur on two legislative process.
    The in-depth case studies of selected bills, based on Wilson's scheme of the relationship between policy type and legislative process(agenda-setting and alternative specification) have revealed the important players in the processes.
    In "majoritarian politics" related to the policies with dispersed costs and dispersed benefits, government agency plays important role in agenda-setting and alternative specification. In "entrepreneurial politics" related to the policy with concentrated costs and dispersed benefits, such as environmental protection, nonprofit civic organizations play an entrepreneurial role in the agenda-setting process. But their proposal failed in surviving through the process of alternative specification due to the strong resistance of the industry.
    In "interest group politics" related to the policy with concentrated costs and concentrated benefits, both process of agenda-setting and alternative specification are influences by the interest group related. The final adoption of alternative is dependent on the power distribution of the Member who supports each interest.
    The implications of major findings may be further discussed. First, in the agenda-setting process, legislative initiative taken by the government agency, assembly member, interest group, policy entrepreneur was found. Second, in the bill of policy related the concentrated costs, the interest group which is supposed to pay the cost, mobilize all kinds of resources to fight against the bill amendment. Important finding is that the amendments imposing the policy cost on the powerful interest group, such as industry or lawyer, usually fail to be adopted as a alternative. This could run to the spirit of the democracy because it can cause the vicious circle of overrepresentation of the powerful interest group.
Research result report
  • Abstract
  • 이 연구는 한국에서 공공정책이 정치적 의제로 상정되고, 다양한 정책대안들 중 특정한 대안이 채택되는 과정을 연구대상으로 한다. 즉 정책의제의 설정과 정책대안의 선택에 영향을 미치는 다양한 정치행위자들을 살펴보고, 이들의 상대적 영향력이 정책유형별로 차이를 보이는지를 분석하는 것이 목적이다. 정책유형의 구분은 Wilson의 분류에 따랐다.
    정책비용과 정책편익이 모두 전체 국민에게 분산되는 다수주의 정책의 사례로 선정한 암관리법은 정책의제의 설정 주체가 행정부였고, 정치적 대안으로서 정부안이 거의 그대로 채택되었다. 즉 정부의 전문부처가 의제설정과 대안채택과정을 모두 지배했으며, 입법과정에서 정치적 갈등은 전혀 없었다.
    기업가 정책의 사례로 선정한 수도권 대기환경개선에 관한 특별법은 환경부와 환경운동단체가 정책의제 설정을 주도한 경우이다. 그러나 이들이 제기한 정책의제는 정책대안으로 채택되는 과정에서 상당한 변형이 가해졌다. 대기환경의 개선을 위해서는 공해물질을 배출하는 산업에 대한 규제가 필수적인데, 이는 산업계의 강한 반발을 불러왔기 때문이다. 특히 자동차 오염물질 저감방안은 사실상 최종 대안채택에서 삭제되었다. 이는 기업가 정책의 입법과정에서 환경부나 환경운동단체와 같은 강력한 정책기업가가 존재하더라도 이들이 갖는 정치권력의 상대적 힘이 약하다면 정책대안으로 채택되기 어려움을 의미한다.
    이익집단 정책은 정치적 의제설정과 정책대안 채택과정 모두에서 이익집단의 영향력이 상당히 강했다. 특히 자격사 관련법과 같이 제로섬의 이해관계가 분명한 법안의 경우, 이해당사자 집단들의 압력행사는 매우 현저하였다. 이해갈등을 갖는 두 집단 중 최종 정책대안에 이익반영을 관철할 수 있는 집단은 입법과정에 많은 의원을 동원할 수 있는 집단임이 드러났다.
    분석결과를 종합하면 입법의제의 설정과정에서 정부 주무부처, 의원, 시민운동단체, 이익집단 등의 영향력을 확인할 수 있었다. 입법의제의 상정절차는 의원발의의 경우 10인 이상의 찬성만 확보하면 되지만, 정부안은 입법예고와 관련부처 간 협의 등 훨씬 복잡한 절차를 겪어야 한다. 따라서 유사한 내용의 법안을 정부와 의원 모두 정책의제로 발의한 경우 정부안이 정책대안으로 채택되는 경우가 많았다.
    또한 변화되는 정책내용과 관련해서 정책비용을 특정 집단에게 부담시키지 않는 경우 입법과정을 둘러싼 갈등은 거의 없었지만, 정책비용을 부담하는 집단이 명백한 경우, 이 집단들의 입법저지를 위한 압력행사는 상당히 강력했다. 정책대안의 채택과정, 즉 상임위원회 법안심사과정에서 관련 이익집단들은 시위, 의견서 제출, 신문광고 등 입법과정 외적인 압력행사 뿐만 아니라, 청원제출· 공청회 참석 등의 제도적인 방식의 압력행사를 통해 집단이익의 관철을 위해 노력하였다.
    이 연구에서 가장 중요한 발견은 경영자 집단, 변호사 집단과 같이 사회적으로 강한 영향력을 갖고 있는 이익집단에게 정책비용을 부과하는 법안은 비록 정책의제로 제기되는데 성공할지라도, 대부분의 경우 정책대안의 채택에까지 관철되지 못했다는 점이다. 이는 한국정치의 입법과정에서 규모와 자원의 측면에서 우세한 이익집단의 이익이 과다대표됨을 의미하는 것으로서, 이익집단 정치의 본질적인 문제점을 내포하고 있다.
  • Research result and Utilization method
  • 이 연구의 목표는 그동안 학문적 연구대상에서 상대적으로 등한시 되어왔던 국회에서 ‘정치적 이슈가 정책의제로 설정되고 다양한 대안들 중에서 하나의 대안이 선택되는 과정’에 대한 심층연구를 통해서 다양한 정치행위자들의 상대적 영향력을 평가함으로써 정치과정에서 보이지 않게 작용하는 힘의 중요성을 밝히는 것이다. 이 연구를 통해서 정책결정과정에서 행정부의 상대적 중요성만을 강조해 왔던 기존의 연구가 갖는 한계를 극복하고, 정치과정의 역동적 측면을 파악할 수 있다. 정책의제 설정과 대안채택에서 행정부의 주도권을 강조하는 것은 대의기관이자 정책결정기관으로서 국회의 위상을 과소평가하는 결과를 낳을 수 있다. 행정부가 아무리 전문성이 뛰어나고 완벽한 법안을 제출한다고 해도 국회가 심의하고 의결하지 않으면 정책으로 입안되는 것은 불가능하기 때문에 의제설정과 대안선택에서 국회의 최종적인 결정권을 갖는다고 할 수 있다.
    제16대 국회이후로 정부제출안이 국회에서 원안대로 가결되기보다는 수정되는 비율이 급격하게 증가하고 있기 때문에 정책대안 채택과정에서 국회의원의 영향력은 보다 중요해지고 있다. 이로 인해서 이익집단이나 시민운동 단체의 정치적 압력행사 대상도 행정부에서 국회로 옮아가고 있는 추세이다. 따라서 실제로 특정한 정치적 이슈가 정치적 의제로 설정되고, 다양한 대안들 중에서 하나의 대안이 채택되는 과정에 대한 질적이고 내용적인 분석은 정치과정에 영향을 미치는 다양한 요인들을 밝혀주고, 특히 정책이슈의 성격에 따라서 이 과정이 어떤 차이를 갖는지를 규명할 수 있을 것이다.
    이 연구주제에 대한 연구결과는 특정 이슈가 정책의제로 상정되고 정책대안이 채택되는 과정이 정책유형별로 차이를 입증할 것으로 보인다. 다수주의 정치에 속하는 정책내용을 포함하는 법안은 대통령과 행정부가, 이익집단 정책은 이익집단이, 고객정책은 정책의 고객집단이, 그리고 기업가 정치에서는 한국정치에서 정책기업가 역할을 하는 시민운동단체의 영향력이 클 것으로 예상된다. 따라서 이 연구는 국회연구의 시야를 확대하는 효과를 가져올 것이다.
  • Index terms
  • 의제설정, 정책유형, 정책대안, 법안발의, 국회, 행정부, 국회의원, 상임위원회, 다수주의 정치, 기업가 정치, 고객정치, 이익집단 정치, 정책결정과정, 입법과정, 사례분석
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