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FTA 정책형성의 정치경제: 한국, 일본, 싱가포르 비교
Reports NRF is supported by Research Projects( FTA 정책형성의 정치경제: 한국, 일본, 싱가포르 비교 | 2006 Year | 이승주(중앙대학교) ) data is submitted to the NRF Project Results
Researcher who has been awarded a research grant by Humanities and Social Studies Support Program of NRF has to submit an end product within 6 months(* depend on the form of business)
  • Researchers have entered the information directly to the NRF of Korea research support system
Project Number B00248
Year(selected) 2006 Year
the present condition of Project 종료
State of proposition 재단승인
Completion Date 2009년 04월 30일
Year type 결과보고
Year(final report) 2009년
Research Summary
  • Korean
  • 본 연구는 이러한 기존 연구의 한계를 극복하기 위하여 첫째, 동아시아 3국이 양자적 FTA로 정책전환하는 과정을 보다 세분화하여 단계별로 추적하고자 한다. 특히 다음의 여섯 단계를 중심으로 한국, 일본, 그리고 싱가포르의 통상정책 변화에 대한 비교 분석을 수행하고자 한다: 1) 기존 무역레짐의 특성; 2) 국제통상환경의 변화의 성격; 3) 주요 행위자들의 인식체계와 이해관계의 변화; 4) 국내제도를 통한 이해관계의 여과 과정; 5) 주요 행위자들이 실제로 표출한 FTA에 대한 정책선호; 그리고 6) 새로운 무역레짐의 형성이 바로 그것이다. 이러한 작업은 정책의 변화가 이루어지는 과정을 보다 동태적으로 포착하는 장점이 있다.

    앞에서 설명하였듯이, 한국ㆍ일본ㆍ싱가포르 3국은 전통적으로 유지하여 왔던 다자주의에 기초한 국내무역레짐에서 이탈하여 양자적 FTA로 정책전환하는 데까지는 공통점을 보였으나, 새로운 국내무역레짐을 형성하는 데 있어서는 차별성을 드러냈다. 즉, 한국, 일본, 싱가포르 3국은 위에서 설명한 과정을 거쳐 각각 차별화되는 FTA 정책을 실행하고 있다. 싱가포르의 경우, 전통적으로는 다자주의를 옹호하여 왔으나, 동아시아 국가 가운데는 FTA 선발국가로서 전방위적 FTA 체결을 빠른 속도로 추진하여 왔다. 또한 FTA의 범위와 강도 면에 있어서 기본적으로 광범위한 높은 수준의 FTA를 지향하여 왔다. 다만 상대국에 따라 FTA의 범위와 수준을 유연하게 조정하는 경우가 있는데, 일본과의 FTA가 그 대표적 사례이다. 반면, 일본은 FTA로의 정책전환을 하는 데 있어서 대단히 신중하게 점진적 접근법을 취하여 왔다. 상대국의 선택과 범위에 있어서도 역시 상당히 제한적인 면을 보이고 있다. 미국, 중국, 그리고 EU와의 FTA에 미온적인 자세를 보이고 있으며, 이미 체결된 FTA에 있어서도 농업 등 예외 분야를 설정하여 좁은 범위의 FTA를 지향하고 있는 점 등이 그 증거이다. 한국은 싱가포르 및 일본에 비해 FTA 후발국으로서 FTA로의 정책전환 자체는 뒤늦었다고 할 수 있다. 한국 정부가 ‘동시다발적 추진전략’을 수립한 이래 FTA 체결 수에 있어서 상당한 진전이 있었다. 또한 ‘거대선진경제권과의 FTA 체결’전략이 공식화하면서 FTA의 범위와 수준에 있어서도 전향적 자세를 취하고 있다. 최근에 ‘뜨거운 감자’ 대두된 한미 FTA 협상은 이러한 맥락에서 이해할 수 있다.

    한국ㆍ일본ㆍ싱가포르 FTA 정책의 차별성은 어디에서 비롯되는가 3국은 모두 1990년대 초반 이후 다자주의 약화라고 하는 체제적 수준의 변화에 직면하여 새로운 통상 거버넌스를 선택을 강요받았다. 이에 따라 3국은 유사한 시기에 양자적 FTA를 수용하는 정책적 전환을 이루었던 것이다. 그러나 3국 사이에는 차별성 역시 존재한다. 싱가포르의 경우, 기존의 국내의 무역레짐이 다자주의에 상당히 의존하였던 관계로 대안 모색의 압력이 상대적으로 강하였으며, 국내 주요 행위자들의 이해관계도 빠르게 재편되었다. 또한 싱가포르 정치의 특성을 반영하듯, 국내제도 역시 비교적 신속하게 재편된 이해관계를 정책선호로 전환시키는 역할을 하였다. 따라서 싱가포르는 광범위하고 높은 수준의 양자적 FTA를 추진하는 새로운 무역레짐을 탄생시키게 된 것이다. 이에 반해 일본은 싱가포르에 비해 대안모색의 압력이 낮았을 뿐 아니라, 정치적ㆍ사회적 유대관계 및 경제적 네트워크로 인해 FTA 수용과 관련하여 재편된 주요 행위자들의 이해관계가 정책선호로 전환되는 과정에서 상당 부분 변화 또는 왜곡이 이루어졌다. 이를 반영하여, FTA 추진에 있어 점진적이면서 제한적 형태를 띠는 무역레짐이 만들어졌다. 한국의 사례는 대안모색의 압력 면에서 일본과 싱가포르의 중간에 위치한다. FTA와 관련하여 재편된 이해관계가 정책선호로 재편되는 과정에서 국내제도가 수행한 역할을 보면, FTA 찬성집단의 이해관계는 정책선호로 원활하게 전환되는 반면, 반대집단의 이해관계는 정책선호로 정책결정과정에서 왜곡되는 경우가 많다. 이러한 이유에서 한국의 FTA는 비교적 신속하고 광범위하게 추진되는 반면, 반대집단들이 정책결정구조 외부에서 격렬하게 반대를 표출하는 이중적 구조를 가지게 되었다.
  • English
  • In the 1980s and 1990s, analysis of the stimulants and deterrents to integration in East Asia focused on the growth of economic interactions, the networking role of firms and ethnic groups, disputes among major states, and the role of ideas. In the new millennium, however, scholarly analysis of "formal" East Asian regionalism has focused on international political and economic factors such as the end of the Cold War, the Asian financial crisis, rising Sino-Japanese rivalry, and the like. Other scholars have emphasized that East Asian countries’ trade strategies and American strategy in the region are a reaction to the global proliferation of bilateral trade agreements in the aftermath of the problems in concluding the Doha Development Round (DDR) of the World Trade Organization (WTO). Yet this new research on the East Asian region tends to be state-centric, focusing on characterizing actors’ national interests, but without paying adequate attention to key subnational players.
    Although shocks and systemic changes are key catalysts in accounting for the newfound rush to regional efforts, these explanations fall short of fully capturing the subtle but crucial differences in national responses to common external shocks. For example, South Korea turned to FTAs in the aftermath of the financial crisis, as the crisis opened up political space for executive initiative. The economic crisis muted South Korea’s once rigid protectionist voices, thus providing the government with a more favorable atmosphere for neoliberal economic reform, coupled with the adoption of PTA strategy. By contrast, FTA politics in Japan follows a different logic, as it avoided the worst of the Asian financial crisis.
    As these examples suggest, South Korean, Japanese, and Singaporean preferences for FTA initiatives vary significantly. To fully understand this cross-national variance among them, researchers must give greater attention to the domestic politics in these countries, involving the interplay of government agencies, business groups, labor unions, and NGOs across the region. Specifically, we need to open the black box of each country’s decision-making process by examining how contingent shocks and critical junctures have affected coalition politics among different veto holders within and outside the government. In short, South Korea, Japan, and Singapore have embraced the rationale for FTAs to varying degrees. While these variations largely have to do with each country’s different strategic and economic positions in the global and regional system, they also stem from the fact that each country has its own way of identifying and interpreting interests shaped by policy ideas and domestic institutions.
    With this backdrop, we call for a framework that helps us to explain the formation of Korean, Japanese and Singaporean FTA strategy in a dynamic and evolutionary way. We in particular shed light on how ideas, interests, and domestic institutions interact with each other in the face of external shocks. First, perceptions and ideas held by major players matter because they help policymakers and other players identify and interpret the nature of external changes, suggesting that the choice of a specific trade strategy is not an automatic response to external changes. Second, it is also crucial to examine how major players with reconfigured interests coalesce into a new trade strategy. Third, we also examine domestic institutional features related to trade strategies such as veto points, policymaking structure in the government, and institutionalized opposition to analyze how external changes and reconfigured interests are channeled in the domestic policymaking process.
Research result report
  • Abstract
  • 한국ㆍ일본ㆍ싱가포르 3국은 전통적으로 유지하여 왔던 다자주의에 기초한 국내무역레짐에서 이탈하여 양자적 FTA로 정책전환하는 에서는 공통점을 보였으나, FTA의 성격, 범위, 수준 등에 있어서 상당한 차별성을 드러냈다. 본 연구는 이러한 차별성의 원인을 3국의 FTA 정책형성 과정 속에서 규명하고자 한다. 이를 위해, 첫째, 한국, 일본, 싱가포르 3국이 FTA를 추진하는 데 있어서 스스로 설정한 정책목표와 이를 실현하기 위한 국내외적 환경을 분석적으로 고찰하고자 한다. 3국의 통상정책의 차별성의 원인을 설명하기 위한 설명의 틀로서 ‘통상 거버넌스 사이의 선택’과 ‘통상 거버넌스 내의 선택’이라는 개념을 구체화한다. 둘째, 3국의 FTA 정책결정구조에 대한 비교를 가능케 하는 분석틀에 근거하여 분석한다. 구체적으로 정부, 이익집단, 정당, 의회간의 제도적 배열에 대한 분석을 바탕으로, 3국이 FTA 정책에서 차별성을 나타내는 제도적 원인을 비교의 관점에서 접근하고자 한다. 셋째, 3국의 FTA 정책결정 구조에 대한 비교 검토를 바탕으로 실제로 실행된 FTA 정책결정의 동태적 과정을 분석한다. 즉, FTA 정책 관련 이해 당사자들이 주어진 제도의 틀 속에서 어떻게 상호작용하고 있는지를 규명하는 데 초점을 맞추고자 한다. FTA와 같은 통상정책은 통상협상을 통해 이루어진다. 이 과정에서 정부간 협상과 병행되는 대내협상 과정에서 정부가 직면하는 조직화된 반대의 유무, 이러한 반대의 수용 여부에 영향을 미치는 정부의 통상정책 결정구조, 정부간에 합의된 무역 자유화의 시행을 위한 국회 비준과정에서 또 다시 발생할 수 있는 조직화된 반대의 유무, 그에 따른 보상책의 제공 여부, 국회의 거부권 행사 여부 등이 한 국가의 FTA의 내용과 성격을 결정한다. 이러한 특징을 검토하기 위해 이해당사자들의 이해관계가 정책선호로 전환되는 구체적 메커니즘, 주요 행위자(이익집단, 정당, 정부 등) 사이의 상호작용 패턴, 이미 표출된 정책선호가 정책화되는 과정에서 나타나는 변화, 거부권자(veto player)로서 국회의 역할 등을 규명하는 데 초점을 맞추고자 한다.
  • Research result and Utilization method
  • 본 연구의 의미는 다음과 같다. 첫째, FTA 정책 형성의 동태적 분석틀을 사용하여 한국, 일본, 싱가포르의 FTA 정책의 특징을 설명하였다. 이러한 특징들은 한국의 무역 자유화와 보상의 메커니즘, 일본의 제한적 자유화, 싱가포르의 보상 없는 광범위한 자유화로 요약된다. 이러한 비교 연구가 갖는 의미는 개별 국가의 FTA 정책 형성의 메커니즘에 대한 심도 깊은 이해를 가능하게 할 것으로 기대된다.
    둘째, 본 연구의 분석틀은 다른 국가들과의 비교를 통해 한국 통상정책의 성격에 대한 객관적 평가를 가능하게 한다. 현재 다수의 국가들이 경쟁적으로 무역 자유화를 위한 FTA 체결에 적극적으로 임하고 있다. 그러나 개별 FTA의 내용을 살펴보면, 무역 자유화의 속도, 범위, 심도에 있어서 상당한 차이가 존재하는 것이 사실이다. 또한 통상정책을 위한 국내정치적 과정에 있어서도 각국은 매우 다양한 형태와 수준의 보상책을 제공하고 있다. 예를 들어, 한국과 자주 비교되는 일본은 (3) 제한된 무역 자유화/제한적 보상의 경우에 해당한다고 할 수 있다. 그 이유는 전통적으로 무역 자유화의 최대 반대세력인 농업 부문이 정부간 협상단계에서부터 영향력을 행사하기 때문에 정부는 이들의 이익을 고려하여 상당히 제한된 범위의 무역 자유화를 하기 때문이다. 더 나아가 이러한 제한된 무역자유화조차도 의회 비준 과정에서 적절한 보상책의 제공과 함께 이루어진다. 또한 대다수의 권위주의국가 또는 개도국에서는 (1) 제한된 무역 자유화/무보상이 일반적으로 나타난다. 대부분의 개도국들은 정부 자체가 아직 무역 자유화에 소극적인 경우가 많고, 정치체제의 속성상 발생한 무역 자유화로 인한 피해에 대해 아무런 보상도 제공하지 않기 때문이다. 동아시아에 있어서 FTA 체결에 가장 적극적인 싱가포르의 경우는 (6) 광범위한 무역 자유화/무보상에 해당한다. 통상정책 형성의 전과정에서 싱가포르 정부는 조직화된 반대에 직면하는 경우가 사실상 없기 때문에 무역 자유화의 범위가 대단히 광범위할 뿐 아니라, 보상책의 제공에 있어서도 소극적이다.
    셋째, 본 연구는 한국, 일본, 싱가포르 FTA의 형성과정을 동태적으로 분석하였다. d,러한 분석은 정부간 협상의 개시, 이익집단의 활동, 정부 차원의 이익집약, 협상 타결, 국회 비준, 비준 과정에서의 정치적 저항, 보상책의 제공 등 FTA 정책의 전과정을 동태적으로 고찰함으로써 FTA 정책 형성에 대한 심도 있는 이해를 가능하게 한다.
  • Index terms
  • FTA, 한국, 일본, 싱가포르, 통상정책, 무역 자유화, 보상
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