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https://www.krm.or.kr/krmts/link.html?dbGubun=SD&m201_id=10062463&local_id=10086075
규제자원 제약에 대한 규제기관의 대응 행태에 관한 연구
Reports NRF is supported by Research Projects( 규제자원 제약에 대한 규제기관의 대응 행태에 관한 연구 | 2015 Year 신청요강 다운로드 PDF다운로드 | 임재진(한성대학교) ) data is submitted to the NRF Project Results
Researcher who has been awarded a research grant by Humanities and Social Studies Support Program of NRF has to submit an end product within 6 months(* depend on the form of business)
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  • Researchers have entered the information directly to the NRF of Korea research support system
Project Number 2015S1A5A8014068
Year(selected) 2015 Year
the present condition of Project 종료
State of proposition 재단승인
Completion Date 2017년 10월 30일
Year type 결과보고
Year(final report) 2017년
Research Summary
  • Korean
  • 본 연구는 규제자원의 제약 하에서 규제기관의 대응행태에 관한 이론적 분석틀을 도출하는 데에 주된 목적을 두었다. 특히 대형사고 이후 규제가 강화되는 가운데 규제자원이 부족한 상황에 대응하기 위한 규제기관의 행태를 문헌분석을 통해 도출하였다. 그 결과 규제자원 제약 하의 규제기관의 대응행태는 세 가지로 유형화되었다. 첫째, 규제기관은 자원관리(resource management) 행태를 보일 수 있다. 자원관리는 조직이 현재 활용가능한 자원을 임무수행을 위해 최대한 이용하도록 업무방식을 개선하는 것을 의미한다. 자원제약에 처한 조직은 다양한 자원관리를 시행한다. 예를 들어, 자원을 보다 효율적으로 사용하기 위해 인력과 부서를 재배치(rearrangement)하거나, 업무절차를 줄이거나 일인당 업무량을 늘려 비용을 절감하거나, 달성하기 쉬운 방향으로 조직목표를 재정의하는 행태 등이 이러한 자원관리에 포함된다. 둘째, 둘째, 규제기관은 비동조화(decoupling) 행태를 보일 수 있다. 비동조화는 형식적인 행동과 실질적인 행동 간의 분리를 의미한다. 외부가 요구하는 조직행동의 변화가 조직의 이익이나 관행과 일치하지 않을 경우, 조직은 외적 정당성(legitimacy)을 확보하기 위해 행동 변화를 가장하지만 실제 변화시키지 않는다. 대형사고로 규제가 강화되었지만 자원이 부족한 규제기관도 이처럼 형식적으로는 강화된 규제를 실행하는 듯하지만 실제로는 이전과 유사한 행동을 보일 수 있다. ‘인과관계의 불확정성(causal indeterminacy)’과 정보의 불완전성으로 인하여 외부 이해관계자들은 조직이 요구사항을 적절히 반영하고 있는지에 관심을 가지고 관찰 혹은 감시할 가능성이 희박하기 때문에 가능한 행태다. 예를 들어, 자원관리의 일환으로 자원, 부서, 인력에 대한 재배치, 조직구조의 변화는 이루어지지만, 실제 단속활동과 집행실적에는 변화가 없을 수 있다. 셋째, 규제기관은 규제위임(regulatory delegation) 행동을 나타낼 수 있다. 한 조직이 특정 산물 혹은 서비스에 대한 생산을 내부화하는 것보다 계약 등을 통하여 외부조직을 이용하는 비용이 상대적으로 낮을 경우, 해당 산물 혹은 서비스를 외부조직에 위탁(contracting-out)한다. 정부조직이 공공서비스를 위탁하는 주요 이유이기도 하다. 자원제약에 처한 규제기관도 동일하게 규제업무를 외부조직에 맡기는 행동을 보일 수 있다. 특히, 여느 정부조직과 마찬가지로 인력과 예산, 조직운영에 있어서 각종 제약을 받는 규제기관으로서는 강화된 규제를 적절히 수행하기 위한 자원관리와 추가적인 자원확보가 어려울 수 있다. 이러한 상황에서 규제기관은 규제업무 중의 일부를 외부조직에 위임함으로써 자원제약의 한계를 벗어날 수 있다. 더구나 규제실패시 일차적인 책임과 비난으로부터 상대적으로 자유로울 수 있는 이점도 있다. 자율규제와 지자체 혹은 산하기관으로의 규제위임 등이 주된 위임행태가 될 수 있다.
    아울러 본 연구는 대형사고 이후 규제기관의 포괄적인 대응행태를 실증적으로 고찰하였다. 대형사고에 대한 관련 규제기관이 발표한 1차적인 대응책(통상 재발방지대책 형태)을 통해 특징적인 대응행태를 검토하고 유형화하여, 각 유형의 대응행태에 대한 이론적인 해석을 시도하였다. 그 결과 첫째, 규제기관의 특징적인 대응행태는 집행계획이 부재한 규제강화다. 이는 집행자원의 한계와 규제실패에 대한 전략선택에 대한 제한, 자원제약하 우선순위 설정의 필요성 등을 통해 설명가능한 행태다. 두 번째 특징은 권한의 확대 혹은 이전이다. 규제기관은 사고발생 후 관련 규제에 대한 자신들의 권한을 확대 혹은 타기관의 권한을 자신들에게 이전하려는 행태를 보인다. 이러한 행태의 원인으로 공식적으로 제시되는 규제전달체계상의 문제해결 이외에 조직확대에 대한 선호, 규제실패에 대한 비난을 모면하기 위한 '책임지우기(passing the buck)'의 설명가능성이 제시되었다. 세 번째 특징은 책임에 대한 경계(boundaries) 설정이다. 대표적인 예가 사고 대응매뉴얼의 재정비다. 매뉴얼의 재정비는 규제실패에서 드러난 사고 대응체계의 문제점을 개선하는 차원에서 이루어지는 당연한 행태로 인식되는 경향이 있다. 하지만 이는 단순히 효과적인 대응을 위한 노력이 아니라 향후 발생하는 규제실패에 대한 관련 기관별 책임을 명확히 지정하는 행태로 해석할 수도 있다.
  • English
  • The main objective of this research is to derive a theoretical framework on regulatory agencies’ responses to the constraints of regulatory resources. In particular, we have analyzed the behavior of regulators to cope with the lack of regulatory resources in the aftermath of major accidents. As a result, the response behavior of regulatory agencies under regulatory resource constraints has been divided into three categories. First, regulatory agencies can execute resource management. Resource management is to improve ways of working to utilize available resource at a maximum for organizational missions. An organization under resource constraints can execute various resource management, including, for example, rearranging personnel and departments to make more efficient use of resources, reducing the cost of operations by rationalizing work processes, or redefining organizational goals. Second, regulatory agencies can show decoupling behavior, which refers to the separation between the formal act and the substantive act. If the change in organizational behavior required by the outside is inconsistent with the interests or practices of the organization, the organization will assume the behavioral change to achieve external legitimacy but will not actually change it. Even if regulations have been strengthened by large accidents, regulators lacking resources can implement formal regulatory reforms, but they may actually behave in a similar way before the accidents. Causal indeterminacy and incomplete information make it impossible for external stakeholders to monitor the agencies’ behaviors and performance, which in turn makes decoupling possible. For example, even when, as part of resource management, relocation of resources, departments, and personnel, and structural change happen, actual enforcement activities and execution performance may not change. Third, regulatory agencies can reveal regulatory delegation behavior. An organization contracts out its production of products or services to external organizations when internalizing its production costs more. Regulatory agencies under resource constraints can also behave similarly to entrusting regulatory tasks to external organizations. In particular, as with any governmental organization, it may be difficult to manage resources and secure additional resources to properly enforce enhanced regulations as regulators subject to various constraints in terms of manpower, budget, and organization. In this situation, the regulatory agencies can deviate from the limits of the resource constraint by delegating some of the regulatory tasks to external organizations. Moreover, there is another advantage that can be relatively free from a primary responsibility and blame upon regulatory failure. The delegated Self regulation and delegation of regulatory authorities to local governments can be major delegation behaviors.
    In addition, this study empirically investigated in regulatory agencies’ comprehensive response patterns after major accidents. We categorized characteristic behaviors of regulatory agencies responding to major accidents by analyzing the first response documents (usually countermeasure to prevent recurrence) announced by the agencies for major accidents. As a result, first, the characteristic behavior of regulatory agencies is strengthening regulations without enforcement plan. This is explainable by the behavior preventing restrictions on strategic choice responding to potential regulatory failures, and resource constraints, and the need to set priorities for the selection strategy under resource limits. The second characteristic is the expansion or transfer of authority. Regulatory agencies showed the behaviors of transferring or expanding their regulatory authorities after the accidents. In addition to problem-solving for regulatory delivery system, organizations’ general tendency of preferring expansion and 'passing the buck' to escape the blame for the failure to other organizations are presented to explain the behaviors. The final characteristic is ‘making boundaries of responsibilities.’ A typical example is the reform of accident response manual. Reforming the manual tends to be perceived as a natural behavior to improve the problems of the accident response system revealed by regulatory failure. However, this can be interpreted not simply as an effort to respond effectively but as a behavior that clearly specifies the responsibilities of the regulatory authorities in relation to future regulatory failures.
Research result report
  • Abstract
  • 본 연구는 규제자원의 제약 하에서 규제기관의 대응행태에 관한 이론적 분석틀을 도출하는 데에 주된 목적을 두었다. 특히 대형사고 이후 규제가 강화되는 가운데 규제자원이 부족한 상황에 대응하기 위한 규제기관의 행태를 문헌분석을 통해 도출하였다. 그 결과 규제자원 제약 하의 규제기관의 대응행태는 세 가지로 유형화되었다. 첫째, 규제기관은 자원관리(resource management) 행태를 보일 수 있다. 자원관리는 조직이 현재 활용가능한 자원을 임무수행을 위해 최대한 이용하도록 업무방식을 개선하는 것을 의미한다. 자원제약에 처한 조직은 다양한 자원관리를 시행한다. 예를 들어, 자원을 보다 효율적으로 사용하기 위해 인력과 부서를 재배치(rearrangement)하거나, 업무절차를 줄이거나 일인당 업무량을 늘려 비용을 절감하거나, 달성하기 쉬운 방향으로 조직목표를 재정의하는 행태 등이 이러한 자원관리에 포함된다. 둘째, 둘째, 규제기관은 비동조화(decoupling) 행태를 보일 수 있다. 비동조화는 형식적인 행동과 실질적인 행동 간의 분리를 의미한다. 외부가 요구하는 조직행동의 변화가 조직의 이익이나 관행과 일치하지 않을 경우, 조직은 외적 정당성(legitimacy)을 확보하기 위해 행동 변화를 가장하지만 실제 변화시키지 않는다. 대형사고로 규제가 강화되었지만 자원이 부족한 규제기관도 이처럼 형식적으로는 강화된 규제를 실행하는 듯하지만 실제로는 이전과 유사한 행동을 보일 수 있다. ‘인과관계의 불확정성(causal indeterminacy)’과 정보의 불완전성으로 인하여 외부 이해관계자들은 조직이 요구사항을 적절히 반영하고 있는지에 관심을 가지고 관찰 혹은 감시할 가능성이 희박하기 때문에 가능한 행태다. 예를 들어, 자원관리의 일환으로 자원, 부서, 인력에 대한 재배치, 조직구조의 변화는 이루어지지만, 실제 단속활동과 집행실적에는 변화가 없을 수 있다. 셋째, 규제기관은 규제위임(regulatory delegation) 행동을 나타낼 수 있다. 한 조직이 특정 산물 혹은 서비스에 대한 생산을 내부화하는 것보다 계약 등을 통하여 외부조직을 이용하는 비용이 상대적으로 낮을 경우, 해당 산물 혹은 서비스를 외부조직에 위탁(contracting-out)한다. 정부조직이 공공서비스를 위탁하는 주요 이유이기도 하다. 자원제약에 처한 규제기관도 동일하게 규제업무를 외부조직에 맡기는 행동을 보일 수 있다. 특히, 여느 정부조직과 마찬가지로 인력과 예산, 조직운영에 있어서 각종 제약을 받는 규제기관으로서는 강화된 규제를 적절히 수행하기 위한 자원관리와 추가적인 자원확보가 어려울 수 있다. 이러한 상황에서 규제기관은 규제업무 중의 일부를 외부조직에 위임함으로써 자원제약의 한계를 벗어날 수 있다. 더구나 규제실패시 일차적인 책임과 비난으로부터 상대적으로 자유로울 수 있는 이점도 있다. 자율규제와 지자체 혹은 산하기관으로의 규제위임 등이 주된 위임행태가 될 수 있다.
    아울러 본 연구는 대형사고 이후 규제기관의 포괄적인 대응행태를 실증적으로 고찰하였다. 대형사고에 대한 관련 규제기관이 발표한 1차적인 대응책(통상 재발방지대책 형태)을 통해 특징적인 대응행태를 검토하고 유형화하여, 각 유형의 대응행태에 대한 이론적인 해석을 시도하였다. 그 결과 첫째, 규제기관의 특징적인 대응행태는 집행계획이 부재한 규제강화다. 이는 집행자원의 한계와 규제실패에 대한 전략선택에 대한 제한, 자원제약하 우선순위 설정의 필요성 등을 통해 설명가능한 행태다. 두 번째 특징은 권한의 확대 혹은 이전이다. 규제기관은 사고발생 후 관련 규제에 대한 자신들의 권한을 확대 혹은 타기관의 권한을 자신들에게 이전하려는 행태를 보인다. 이러한 행태의 원인으로 공식적으로 제시되는 규제전달체계상의 문제해결 이외에 조직확대에 대한 선호, 규제실패에 대한 비난을 모면하기 위한 '책임지우기(passing the buck)'의 설명가능성이 제시되었다. 세 번째 특징은 책임에 대한 경계(boundaries) 설정이다. 대표적인 예가 사고 대응매뉴얼의 재정비다. 매뉴얼의 재정비는 규제실패에서 드러난 사고 대응체계의 문제점을 개선하는 차원에서 이루어지는 당연한 행태로 인식되는 경향이 있다. 하지만 이는 단순히 효과적인 대응을 위한 노력이 아니라 향후 발생하는 규제실패에 대한 관련 기관별 책임을 명확히 지정하는 행태로 해석할 수도 있다.
  • Research result and Utilization method
  • 본 연구는 다음의 세 가지 측면에서 학문적으로 기여할 것으로 기대한다. 우선, 기존 규제연구에 있어 자원제약이라는 여건을 고려하지 않은 채 규제기관의 행태와 규제수단의 적절성을 논의하는 것은 비현실적인 측면이 크다. 본 연구는 이를 극복하고 보다 현실적인 규제이론을 정립하는 데에 기여할 수 있을 것이다. 비록 실증적인 연구로까지 발전하지 못하였지만, 자원제약을 받고 있는 규제기관이 대응하는 행태에 관한 연구는 특정 규제수단에 대한 이상적(ideal)이고 규범적(normative)인 주장 대신에 규제기관이 처한 현실적인 제약을 고려한 적절한 규제수단의 비교 및 선택에 있어서의 이론적 기반을 마련해 줄 것으로 기대한다.
    더불어 본 연구는 규제권한 및 자원의 배분에 관한 이론에도 기여할 것으로 예상된다. 기존 규제연구에서는 규제권한 및 자원의 배분 문제를 통상 효과적인 규제를 위한 정부-민간의 협업 관점에서 논의하는 경향이 있다. 본 연구는 이러한 협소한 관점을 보다 확대하는 데에 기여할 수 있다. 예를 들어, 본 연구를 통해 정부-민간 간의 규제권한 및 자원 배분은 자원제약을 받고 있는 규제기관의 불가피한 선택에 불과하다는 논의로 확대될 수 있기 때문이다.
    나아가 본 연구는 거시 조직행태에 관한 이론의 발전에도 기여할 것으로 기대한다. 조직 내 개인 차원에서 환경적인 위협 혹은 변화에 대한 대응 행태에 초점을 둔 연구가 조직행태의 주된 경향인 것과는 달리, 본 연구는 거시적인 관점에서 조직이 처한 제약에 어떻게 대응해 나가는지와 위기에 어떠한 전략을 사용해 대응하는지에 관한 이론적 논의를 풍부하게 할 수 있다. 예를 들어, 거시 조직행태에서 외부압력을 받는 조직의 대응 방식으로서 상징적 행위와 실제적인 행위를 분리하는 비동조화(decoupling)가 어떠한 형태로 나타나는지 등 이론의 구체화에 기여할 것이다.
    본 연구는 정부의 실제 규제정책에 있어 다음의 두 가지 측면에서 실용적인 기여를 할 것으로 기대한다. 우선, 대형 위기나 사고 이후 성급히 규제가 강화되는 경향을 방지하고 신중한 정책결정이 필요하다는 사회적인 인식을 제고할 수 있다. 강화된 규제를 효과적으로 집행할 수 있을 만큼 충분한 규제자원이 주워지지 않는다면 규제기관의 행태는 사회적으로 보다 부정적인 영향을 줄 수 있는 방향으로 전개될 수 있다. 본 연구는 규제자원 제약에 대응한 규제기관의 행태가 어떻게 전개되는지를 실증적으로 분석함으로써 성급한 규제강화 결정의 위험성을 알리는 계기가 되리라 기대한다.
    이와 관련되어, 본 연구는 규제수단의 설계에도 도움을 줄 수 있다. 규제자원이 부족한 상태에서 규제기관의 행태가 사회적으로 부정적인 영향을 준다면, 보다 효과적이고 효율적인 규제를 위해서 어떠한 규제수단이 설계되어야 하는지 혹은 대안은 무엇인지를 고민하는 것이 중요하다. 예를 들어, 규제자원이 부족하여 규제기관이 자율규제에 의존하는 행태를 보인다면, 애초 규제수단은 자율규제로 설계되어야 할 것이며, 자율규제에 따른 문제점을 보완하는 기제마련이 동시에 중요하다. 본 연구는 이러한 자원제약에 대응한 규제기관의 행태를 체계적으로 분석함으로써 규제수단 설계시 보다 중요한 요소가 무엇인지를 파악하는 데에 도움을 줄 것이다.
    현재 규제 관련 교육에 있어서 규제수단과 규제관리방식 등에 치중한 측면이 크다. 그러나, 규제의 효과성은 규제를 집행하는 규제기관에 의해 좌우된다. 본 연구는 규제를 집행하는 규제기관의 현실적인 제약이 무엇이고 어떻게 행동하는지를 살펴봄으로써, 효과적인 규제를 위해 반드시 필요하지만 소홀히 취급되어온 규제기관의 행태 관련 교육에 활용할 수 있다.
  • Index terms
  • 규제자원, 규제기관, 자원관리, 비동조화, 규제위임, 자율규제, 사고, 정당성, 정당화, 책임지우기, 비난, 자원제약, 규제강화
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