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https://www.krm.or.kr/krmts/link.html?dbGubun=SD&m201_id=10072290&local_id=10086868
아동양육수당에 대한 정책옹호연합(Policy Advocacy Coalition)의 동학 - 정책담론모형(Narrative Policy Framework)을 통한 분석
Researcher who has been awarded a research grant by Humanities and Social Studies Support Program of NRF has to submit an end product within 6 months(* depend on the form of business)
  • Researchers have entered the information directly to the NRF of Korea research support system
Project Number 2016S1A5A2A01024114
Year(selected) 2016 Year
the present condition of Project 종료
State of proposition 재단승인
Completion Date 2017년 08월 30일
Year type 결과보고
Year(final report) 2017년
Research Summary
  • Korean
  • 무상보육이 확대되면서 한국사회에서 양육수당은 상대적으로 사회적 관심을 덜 받고 있다. 그런데 독일에서는 2013년에 양육수당을 도입하면서 이에 대한 논란이 매우 거세게 일었다. 이는 양육수당이 가진 복잡한 속성과 정치적 구도의 변화로 인한 것이었다.
    이 연구는 복잡한 정치적 지형 속에 위치해 있는 양육수당이 정책행위자들의 다중적 담론경쟁을 통해 변화되는 것에 대해 관심을 가지고, 한국과 독일의 양육수당 결정과정을 담론을 통해 분석해 봄으로써, 양육수당에 내재된 정책적 이해당사자들 간의 동학이 제도변화에 어떻게 반영되었는가를 분석해 보고자 하였다.
    분석결과, 양육수당은 한국에서는 제도에 대한 찬성연합이 반대연합보다 크게 형성되었다. 한국에서 제도에 대한 반대연합은 주로 젠더평등을 지지하는 행위자들을 중심으로 형성되었지만, 이 연합이 정책참여자들을 폭넓게 포괄한 것은 아니어서 반대여론을 강력하게 형성하지는 못한 것으로 분석되었다. 그러나 독일에서는 젠더평등에 대한 부정적 효과를 우려한 담론이 더 강하게 확산되었고, 그로 인해 양육수당에 대한 반대연합이 더 강하게 형성되었다.
  • English
  • With the expansion of free childcare, the care allowance in South Korean society is relatively less social. In Germany, however, the introduction of child care allowance in 2013 was very controversial. This was due to the complex nature of the parenting allowance and the change in political composition.
    This study is concerned with the change of the child care allowance located in the complicated political topography through the multi - discourse competition of the policy actors. By looking over the decision process of the child care allowance in Korea and Germany through the discourse, this study tried to analyze how dynamics among policy stakeholders were reflected in institutional change.
    As a result of the analysis, the child care allowance in Korea, opposition to the system was mainly formed by actors supporting gender equality, but it was analyzed that it did not constitute a strong opposition because it was not a comprehensive inclusion of policy participants. However, in Germany, the discourse that worried about the negative effects on gender equality became more widespread, resulting in stronger opposition alliances to child care allowances.
Research result report
  • Abstract
  • 이 연구는 정책행위자들의 다중적 담론경쟁을 통해 변화된 아동양육수당의 변동에 대해 관심을 가지고, 이 제도의 결정과정을 정책담론모형을 통해 분석해 봄으로써, 아동양육수당에 내재된 정책적 이해당사자들 간의 동학이 제도변화에 어떻게 반영되었는가를 분석해 보고자 하였다. 특히 이러한 분석을 함에 있어서 독일과 한국 제도를 비교함으로써 양국 제도의 차이를 파악하였다.
    정책담론모형은 정책과정상 상대적으로 다양하게 담론이 형성되는 외국에서는 정책변동의 설명 도구로써 이미 자주 활용되고 있지만(Bridgman & Barry, 2002; Jones & McBeth, 2010; Hampton, 2011; Roe, 1994; Shanahan, McBeth & Hathaway, 2011; 이재무, 2014), 국내에서는 이재무(2014)의 연구를 제외하고는 분석에 활용된 바가 없다. 이는 기존에 한국사회의 정책결정과정이 다원주의적 의사결정구조보다는 소수의 정치적 엘리트에 의해 좌우된 바가 크기 때문이었고, 그로 인해 야기된 필연적 결과라 할 수 있다. 그런데 무상보육정책이 시작되면서 사회 각 집단들(맞벌이와 전업주부 가정, 학부모와 보육시설, 진보와 보수 등)의 정책과정에 대한 담론적 참여는 빠르고 역동적으로 확산되었고, 이로 인해 정책결정과정도 다차원적으로 구성되고 있다. 따라서 맞벌이와 전업주부 가정, 학부모와 보육시설, 진보와 보수 등 다양한 정책적 이해집단들이 아동양육수당에 대해 찬성과 반대의 긴장관계 속에서 다양한 정책담론을 제시하고 있는 현 상황에서 이를 구체적으로 분석하는 것은 정책적으로나 학술적으로 매우 필요한 작업이 되고 있다. 따라서 본 연구는 아동양육수당에 대해 중앙정부와 지방정부, 여당과 야당들, 맞벌이와 전업주부, 보육시설관계자들과 시민단체들 간의 가치충돌로 인한 정책옹호연합사례가 표면화되고 있는 정책적 담론을 가장 잘 분석할 수 있는 분석틀로 정책담론모형을 활용하였다.
    정책담론모형에 의한 정치적 담론 전략으로는 두 가지를 대표적으로 언급할 수 있다. 첫째는 승자와 패자를 정체성으로 채택하는 전략(Identifying winners and losers)이다. 특정 이슈에 대하여 자신들의 옹호연합을 결속시켜 정책독점 지위를 유지하려고 하는 경우 승자로서의 정체성을 선택하고, 반대로 패자를 언급함으로써 특정 이슈에 대한 자신들의 정책신념을 확대시키고 분명히 하는 전략이다. 둘째는 비용과 편익 구조 전략(construction of benefits and costs)이다. 이슈를 선점한 옹호연합 측은 이슈를 정의함에 있어 정책편의를 부각시키고 정책비용은 희석시켜 대중의 관심을 얻고 이슈를 확장시키려 한다. 하지만 이슈의 선점에 실패한 측은 정책비용을 도드라지게 부각시켜 이슈를 재정립하여 당시까지 무관심했던 시민들을 동원하여 정책균형을 무너뜨리고자 한다. 이때 편익과 비용 어느 쪽을 부각시키느냐를 결정하는 전략이 비용과 편익 구조 전략이다(이재무, 2014).
    본 연구는 정책담론전략을 고려하여 아동양육수당의 도입이후부터 현재에 이르기까지 아동양육수당에 대한 가치지지적 담론주체들을 중앙정부와 지방정부, 여당과 야당들, 부모들(맞벌이와 전업주부), 보육시설관계자들과 시민단체들로 판단하고, 이들을 정책옹호연합의 참여자로 상정하였다. 이에 따라 본 연구가 관심을 두는 연구질문은 다음과 같았다.
    정책담론참여자들이 ⓛ보편주의 vs. 선별주의, 그리고 젠더적 욕구 vs. 사회보장 간의 가치충돌로 인한 아동양육수당의 정책옹호연합사례를 어떻게 구성하고, ② 이로 인해 정책변동이 어떻게 일어나며, ③ 또한 그 과정에서 정책옹호연합이 어떻게 변화되는가를 분석하는 것이었다.
    분석결과, 양육수당은 한국에서는 제도에 대한 찬성연합이 반대연합보다 크게 형성되었다. 한국에서 제도에 대한 반대연합은 주로 젠더평등을 지지하는 행위자들을 중심으로 형성되었지만, 이 연합이 정책참여자들을 폭넓게 포괄한 것은 아니어서 반대여론을 강력하게 형성하지는 못한 것으로 분석되었다. 그러나 독일에서는 젠더평등에 대한 부정적 효과를 우려한 담론이 더 강하게 확산되었고, 그로 인해 양육수당에 대한 반대연합이 더 강하게 형성되었다.
  • Research result and Utilization method
  • 1) 연구결과의 학문적․사회적 기여도

    (1) 학문적 기여도

    첫째, 기존의 무상보육관련 연구들은 대부분 무상보육의 예산상 문제점이나 정책적 한계 등에 관한 연구에 집중하였으나, 본 연구는 그러한 정책의 표면적인 문제점이 아닌 정책의 변동과 결정과정에서 형성된 다양한 담론에 대하여 분석을 하고자 한다. 이러한 분석은 앞으로의 무상보육과 아동양육수당 등의 보육정책의 변화에 대한 논리적 근거를 제시하는 데에 기여할 수 있을 것이다. 둘째, 아동양육수당의 정책결정과정에서 정책행위자들의 주장을 분석하여 이론화함으로써 사회복지정책의 영역적 외연이 확장되는 데에 기여할 수 있을 것이다. 셋째, 외국에서는 정책변동을 설명하는 도구로서 사용하고 있으나 우리나라에는 상대적으로 그 활용사례가 적은 정책담론모형을 본 연구에서 분석틀로 사용하여 새로운 정책변동모형의 도입 가능성을 타진하는 탐색적 연구로서의 가치를 기대할 수 있을 것이다.

    (2) 사회적 기여도

    현재의 한국사회에서의 무상보육정책 결정과정에서는 부모와 아동의 욕구 보다는 정치권의 정치성이 주가 되는 형국을 보여 왔다. 그러한 결과물에 의하여 한국의 보육정책은 정치권의 대중주의 방향성이 보육료의 보편주의적 무상 지원을 중심으로 하는 시설서비스에 편향되어 왔다. 이는 저출산 등과 같은 사회문제의 원인이 되는 젠더욕구와 계층적 욕구를 충분히 반영하지 못하는 정책을 양산 할 수밖에 없는 비효율적인 정책이 만들어 지게 되는 주요한 이유였다. 따라서 본 연구를 통하여 무상보육정책의 형성과정에 있어 각 정치적 이해당사자들이 만들어 낸 정책담론들을 분석하고, 이를 근거로 하여 미래의 한국 무상보육정책의 효율적인 설계 및 정책담론 형성에 대한 중요한 방향성을 제공하고자 한다.

    2) 인력양성방안

    본 연구에 참여하는 대학원생 연구보조원은 본 연구의 진행과정에서 연구책임자와의 협력연구를 통해 연구결과를 학술지에 게재할 수 있을 것이며, 전문적 훈련의 한 방안으로 연구진행과정에서의 연구책임자와의 정기적인 연구회의를 통해 연구보조원으로 참여하는 대학원생에게는 편협한 시각이 아닌 다학제적인 사고를 하도록 유도할 수 있을 것이다. 아울러 본 연구와 연관된 주제를 가지고 학위논문을 작성 할 수 있는 기틀을 다질 수 있을 것이며 이를 통하여 차세대 사회과학 연구 인력을 양성하는 데에 본 연구가 기여할 수 있을 것이다.

    3) 교육과의 연계 활용 방안
    본 연구팀의 연구진행과정에서의 연구회의와 연구내용은 연구책임자의 소속 대학 학부 및 대학원생에게 공개될 것이다. 특히 대학원생들이 정책담론형성과정에 대한 최신이론 및 연구결과들을 접하게 되는 교육적 효과를 기대할 수 있다. 또한 본 연구팀이 연구진행과정에서 축적하게 되는 자료들과 분석 방법은 학부 및 대학원의 사회복지정책관련 수업에서 유용한 교육적 자료로 활용 될 수 있다.
  • Index terms
  • 양육수당, 젠더평등, 소득보장, 보편주의, 선별주의
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