이 연구는 정책행위자들의 다중적 담론경쟁을 통해 변화된 아동양육수당의 변동에 대해 관심을 가지고, 이 제도의 결정과정을 정책담론모형을 통해 분석해 봄으로써, 아동양육수당에 내재된 정책적 이해당사자들 간의 동학이 제도변화에 어떻게 반영되었는가를 분석해 보 ...
이 연구는 정책행위자들의 다중적 담론경쟁을 통해 변화된 아동양육수당의 변동에 대해 관심을 가지고, 이 제도의 결정과정을 정책담론모형을 통해 분석해 봄으로써, 아동양육수당에 내재된 정책적 이해당사자들 간의 동학이 제도변화에 어떻게 반영되었는가를 분석해 보고자 하였다. 특히 이러한 분석을 함에 있어서 독일과 한국 제도를 비교함으로써 양국 제도의 차이를 파악하였다.
정책담론모형은 정책과정상 상대적으로 다양하게 담론이 형성되는 외국에서는 정책변동의 설명 도구로써 이미 자주 활용되고 있지만(Bridgman & Barry, 2002; Jones & McBeth, 2010; Hampton, 2011; Roe, 1994; Shanahan, McBeth & Hathaway, 2011; 이재무, 2014), 국내에서는 이재무(2014)의 연구를 제외하고는 분석에 활용된 바가 없다. 이는 기존에 한국사회의 정책결정과정이 다원주의적 의사결정구조보다는 소수의 정치적 엘리트에 의해 좌우된 바가 크기 때문이었고, 그로 인해 야기된 필연적 결과라 할 수 있다. 그런데 무상보육정책이 시작되면서 사회 각 집단들(맞벌이와 전업주부 가정, 학부모와 보육시설, 진보와 보수 등)의 정책과정에 대한 담론적 참여는 빠르고 역동적으로 확산되었고, 이로 인해 정책결정과정도 다차원적으로 구성되고 있다. 따라서 맞벌이와 전업주부 가정, 학부모와 보육시설, 진보와 보수 등 다양한 정책적 이해집단들이 아동양육수당에 대해 찬성과 반대의 긴장관계 속에서 다양한 정책담론을 제시하고 있는 현 상황에서 이를 구체적으로 분석하는 것은 정책적으로나 학술적으로 매우 필요한 작업이 되고 있다. 따라서 본 연구는 아동양육수당에 대해 중앙정부와 지방정부, 여당과 야당들, 맞벌이와 전업주부, 보육시설관계자들과 시민단체들 간의 가치충돌로 인한 정책옹호연합사례가 표면화되고 있는 정책적 담론을 가장 잘 분석할 수 있는 분석틀로 정책담론모형을 활용하였다.
정책담론모형에 의한 정치적 담론 전략으로는 두 가지를 대표적으로 언급할 수 있다. 첫째는 승자와 패자를 정체성으로 채택하는 전략(Identifying winners and losers)이다. 특정 이슈에 대하여 자신들의 옹호연합을 결속시켜 정책독점 지위를 유지하려고 하는 경우 승자로서의 정체성을 선택하고, 반대로 패자를 언급함으로써 특정 이슈에 대한 자신들의 정책신념을 확대시키고 분명히 하는 전략이다. 둘째는 비용과 편익 구조 전략(construction of benefits and costs)이다. 이슈를 선점한 옹호연합 측은 이슈를 정의함에 있어 정책편의를 부각시키고 정책비용은 희석시켜 대중의 관심을 얻고 이슈를 확장시키려 한다. 하지만 이슈의 선점에 실패한 측은 정책비용을 도드라지게 부각시켜 이슈를 재정립하여 당시까지 무관심했던 시민들을 동원하여 정책균형을 무너뜨리고자 한다. 이때 편익과 비용 어느 쪽을 부각시키느냐를 결정하는 전략이 비용과 편익 구조 전략이다(이재무, 2014).
본 연구는 정책담론전략을 고려하여 아동양육수당의 도입이후부터 현재에 이르기까지 아동양육수당에 대한 가치지지적 담론주체들을 중앙정부와 지방정부, 여당과 야당들, 부모들(맞벌이와 전업주부), 보육시설관계자들과 시민단체들로 판단하고, 이들을 정책옹호연합의 참여자로 상정하였다. 이에 따라 본 연구가 관심을 두는 연구질문은 다음과 같았다.
정책담론참여자들이 ⓛ보편주의 vs. 선별주의, 그리고 젠더적 욕구 vs. 사회보장 간의 가치충돌로 인한 아동양육수당의 정책옹호연합사례를 어떻게 구성하고, ② 이로 인해 정책변동이 어떻게 일어나며, ③ 또한 그 과정에서 정책옹호연합이 어떻게 변화되는가를 분석하는 것이었다.
분석결과, 양육수당은 한국에서는 제도에 대한 찬성연합이 반대연합보다 크게 형성되었다. 한국에서 제도에 대한 반대연합은 주로 젠더평등을 지지하는 행위자들을 중심으로 형성되었지만, 이 연합이 정책참여자들을 폭넓게 포괄한 것은 아니어서 반대여론을 강력하게 형성하지는 못한 것으로 분석되었다. 그러나 독일에서는 젠더평등에 대한 부정적 효과를 우려한 담론이 더 강하게 확산되었고, 그로 인해 양육수당에 대한 반대연합이 더 강하게 형성되었다.