최근 들어 공공서비스 성격을 지닌 사회서비스와 보건의료서비스 등의 서비스에 대한 국민의 수요는 높아져가고 있다. 이에 따라 재정 부담을 더 이상 높이지 않으면서도 가장 필요로 하는 수급층에게 더 많은 공공서비스를 공급을 할 수 있는 전달체계를 형성하기 위한 ...

최근 들어 공공서비스 성격을 지닌 사회서비스와 보건의료서비스 등의 서비스에 대한 국민의 수요는 높아져가고 있다. 이에 따라 재정 부담을 더 이상 높이지 않으면서도 가장 필요로 하는 수급층에게 더 많은 공공서비스를 공급을 할 수 있는 전달체계를 형성하기 위한 정책적 처방에 대한 고민은 절실한 상황이다.
이에 대응책의 한 가지로 한국 정부는 준 시장 기제를 활용하고 있다. 준 시장 기제(quasi-market mechanism)란, 국가가 생산과 전달과정에서 다른 서비스를 구매하는 역할하거나 직접 보조하지 않고, 경쟁 입찰이나 소비자 지원하는 방식으로의 변화함을 의미한다(Le Grand, 1991). 준 시장 기제를 도입하게 된 배경은 소비자에게 직접 선택권을 부여함으로써 공급자 간의 경쟁을 촉진하고 효율적인 자원배분을 도모할 수 있다는데 근거를 두고 있다.
이러한 준 시장 기제로는 바우처 정책 수단(voucher)이 대표적이다. 국내에서도 2005년에 문화 바우처와 여행바우처가 도입된 이후 다양한 영역에 적용되어왔다. 정부는 공급자 지원이 아닌 ‘이용자 지원 방식’을 이용한 바우처로 경쟁을 통한 효율성을 기대하고 있고 있으며, 이에 대한 성과는 긍정적으로 내려지고 있는 편이다(정소연·김은정, 2009; 김인, 2009; 김인, 2010; 김민영 외, 2012; 양난주, 2011).
이 때, 한 가지 유념해야할 것이 있는데 국내에서는 준 시장 기제를 도입함에 따라서 공공부문 또는 비영리부문을 위주로 제공해왔던 기존 서비스들이 민간 부문 또는 영리 부문을 통해서 공급이 확대되고 있다는 점이다(김승현, 1998; 노연희, 2008; 오영란, 2012; Cutler and Waine, 1997). 이 같이 민간 비영리조직뿐만 아니라 영리조직까지 서비스의 전달주체로 포함됨으로서 준 시장 기제의 도입에 대한 우려가 높은 것도 사실이다(김용득, 2008; 강헤규 외, 2007; 강혜규, 2010; 우국희, 2006; 원종욱 외, 2009; 임금자, 2010).
따라서 국내 서비스 전달체계가 겪고 있는 변화는 1) 준 시장 기제(quasi-market mechanism)을 이용함으로 인하여 시장화라는 환경의 변화를 맞이하게 되었다는 점과 2) 이로 인하여 민간부문과 공공부문 또는 비영리조직과 영리조직이 동일한 서비스를 제공하게 되어 같은 시장 또는 같은 산업(mixed market or industries)을 형성하고 부문 간 경쟁이 촉진되고 있다는 점으로 요약될 것이다.
이로 인해 기존에 영리기업으로만 구성된 전통적인 시장과 다른 새로운 성과를 창출하리라고 기대되기도 하고(Kupur et al, 2000; Schiff and Weisbord, 1991), 기존의 전통적 시장과 같이 서비스 품질 저하 및 소비선택권 제약과 같은 문제가 여전히 지속되리라는 우려 역시도 제기되고 있다(Eikenberry, 2004; Ensor and Cooper, 2004).
준 시장 기제의 도입으로 혼합 시장의 규모는 성장하고 서로 다른 부문 간 경쟁하는 수급 형태가 촉진되고 있기에 위 같은 현황에 대한 논의는 상당히 중요하게 논의할 필요가 있다. 더욱이 민간 제공기관의 자발적인 공급 의사결정을 통해 서비스 제공이 시작되므로 이들의 행태가 정책의 성패를 중요하는 요인이 되고 있지만, 제공기관의 진입 여부 및 소재지 결정의 지리적 분포를 살피거나 실제 소비자의 접근성 및 형평성을 증진시키는 수급이 이루어지고 있는지에 관한 논의는 상당히 미약하다(김진, 2010; 조현승, 2013; 조현승·하봉찬, 2008; 이제복·박상인, 2011). 즉, 제공기관이 증가함을 하더라도 실제 적절한 대상에게 필요한 서비스가 전달되고 있는지에 대한 분석은 아직까지도 미흡한 실정이다. 그 이유로는 국내에서는 이와 같은 변화의 역사적인 배경이 길지 않을 뿐더러 민간 부문의 행태를 포함하여 기존과 다른 시장 관점 및 분석틀을 적용하는데 있어 어려움이 있기 때문일 것이다.
사업으로 형성된 시장 규모가 성장하고 있다는 것만으로는 사업의 성과를 과신할 수는 없기 때문에, 준 시장기제 및 혼합 시장을 포함한 공급 전달체계의 변화에 대한 이해와 미시적 분석을 바탕으로 한 개선책을 제시할 필요가 있다. 이에 본 연구는 앞으로 나아가야할 국내 서비스 전달체계 방식의 건실한 구축을 위해 위 분석을 수행하고자 한다.

공공서비스의 전달체계 개선책에 관한 연구의 중요성이 널리 인식되어있지만, 국내에서 이슈화되는 쟁점들은 무상복지와 같은 이념적인 부분에 치우쳐져 있는 경향이 있다. 따라서 실질적인 정책 수단에 관한 논의가 부각되고 공론화 될 필요가 있다. 특히나 시장 기제로 ...

공공서비스의 전달체계 개선책에 관한 연구의 중요성이 널리 인식되어있지만, 국내에서 이슈화되는 쟁점들은 무상복지와 같은 이념적인 부분에 치우쳐져 있는 경향이 있다. 따라서 실질적인 정책 수단에 관한 논의가 부각되고 공론화 될 필요가 있다. 특히나 시장 기제로 인해 변모한 전달체계로 인해 제기되는 문제와 전달체계로 포함되고 있는 민간부문에 대한 논의가 본격적으로 진행되어져야 한다. 점차 국가에게 요구되는 공공서비스의 범위는 확대되고 있는 바, 이러한 현실에 대응하는 정부의 적절한 공공서비스 정책을 개선하기 위한 연구가 절실히 필요한 상황이기 때문이다.
구체적으로 이루어져할 논의 중에 하나로, 공공서비스 전달체계 내 준 시장 기제가 이용되고, 이로 인해 민간부문을 통해 서비스가 제공됨으로 인하여 우려의 목소리에 관한 것이 있다. 다시 말하면, 그 우려는 준 시장의 형성자체가 어렵다는 준 시장 실패(Boettke et al, 2011; Lowery, 1998, Feiock, 2002)의 문제와 준 시장이 형성이 된다 하더라도 소외계층 접근성, 형평성, 책임성이 보장되지 않고 오히려 하락할 수 있다는 문제로 요약된다(Ballou, 2008; Ben-Ner et al, 1992, Chou, 2002). 왜냐하면, 사회서비스는 소비의 배제성과 경합을 지닌 사적재이기도 하지만, 외부성을 갖는 가치재이자 품질 자체를 구매 이전에 파악할 수 없다는 측면에서 불확실성을 지니고 있는 재화이며, 공적 재원의 보조로 이루어진다는 측면에서 일종의 공공서비스의 성격을 갖기 때문이다(이제복, 2014; Le Grand, 2006; 최홍석 외, 2013). 따라서 시장 실패의 문제를 야기할 소지가 높다.
따라서 본 연구는 아직까지 국내에서 논의가 활발히 이루어지지 못한 준 시장 기제 및 혼합 시장 연구에서 필요한 논의의 시발점이 되는 연구가 될 것이다. 그리고 본 연구의 결과는 준 시장 기제를 이용한 서비스 영역에 대한 사례를 소개해 관련 이슈를 이해하게 할 것이며, 통해 국내의 공공서비스 및 사회서비스의 적절한 수급 전달체계를 구축하고 수급을 개선할 수 있는 정책을 만드는데 기여할 것이다. 한 걸음 더 나아가 공공부문과 민간부문 간의 상호 관계 그리고 나아가 소비자 상호 간 미치는 영향에 대한 이해를 전제로 분석함으로써, 국내 광범위한 공공 서비스 영역에서 형성되어 가고 있는 전달체계에 관한 연구에 있어 유의미한 참고 자료가 될 것이다.

1) 준 시장 기제를 활용한 공공서비스 전달체계 현황과 그 성과 분석

준 시장 정책이 사회 및 공공 정책에 도입 될 때의 문제점은 이론적으로 제기되어 온 바 있다. 예를 들면, 민영화로 인하여 오히려 소외 계층이 더 배제될 수 있음이 주장되기도 하며(Aramovitz, M. ...

1) 준 시장 기제를 활용한 공공서비스 전달체계 현황과 그 성과 분석

준 시장 정책이 사회 및 공공 정책에 도입 될 때의 문제점은 이론적으로 제기되어 온 바 있다. 예를 들면, 민영화로 인하여 오히려 소외 계층이 더 배제될 수 있음이 주장되기도 하며(Aramovitz, M. 1986), 일정한 지리적 시장의 범위 내에서 다양한 공급자의 확보가 실제로는 어렵다는 문제가 제기되어오며(Le Grand, 1991), 그 외에도 실제 서비스를 수급 받는 자의 선호가 서비스를 구매하는 자와 구분되어 표출되기 어렵다는 문제도 지적되어 온 바 있다(Lowery, 1998).
한편으로는 장기요양보호시설에 대해 제공기관 간의 경쟁을 통해 서비스 품질의 수준은 실제로 향상되었다는 실증적 증거가 제시되기도 하고(Grabowski and Hirth, 2002), 뉴욕시의 미취학 아동보육서비스에 대해서는 보조금과 같은 직접적인 자금지원보다는 바우처 수단이 조직 성과를 더 높이는 것으로 나타나고 있기도 하다(Selden, 2008).
그러나 국내에서는 준 시장 기제를 활용한 공공서비스 전달체계의 성과에 관한 논의들이 시작되고는 있지만 실증적인 논의들은 상대적으로 미약한 편이다(이제복·박상인, 2011; 조현승, 2013; 김진, 2011). 그 이유는 국내에서 준 시장 기제가 최근에야 도입되었기 때문에 성과를 평가하기에는 그 역사가 길지 않기 때문일 것이다.
따라서 본 연구는 우선 준 시장 기제를 도입한 국외 서비스영역을 대상으로 연구한 실증 문헌들을 찾아서 우선, 각 서비스 영역 별로 어떠한 유형의 준 시장 기제가 적용되고 있는지를 조사하고, 각 도입 배경과 현황을 살피고 그 후에 도입 성과를 파악하고자 한다. 특히, 준 시장 기제가 도입 된 역사가 긴 미국의 사례를 중점적으로 살필 것이다. 그리고 준 시장 기제에 대한 성과를 분석한 논의들을 이용해 서베이 연구 또는 메타분석(meta-analysis)을 실시하기로 한다. 따라서 1차년의 연구는 문헌 연구위주로 진행될 것이다. 이를 근거로 한국에게 시사점을 주는 적절한 정책적 이슈를 찾고 준 시장 전달체계의 매커니즘에 관한 개선책을 찾는다.

2) 혼합 시장의 경쟁이 서비스 품질 및 소비선택권에 미치는 영향

국내 공공서비스 전달체계에 시장 기제의 매커니즘이 적용되면서 나타난 특징은 공공부문 뿐만 아니라 민간부문을 제공기관으로 포함시킨다는 점이다. 새롭게 제공기관으로 포함된 민간부문은 동일한 유형의 서비스를 제공할 아니라 기존의 제공기관과 동일한 재정적인 지원 또는 정부 규제를 받게 된다. 따라서 비영리조직 또는 준정부 기관에게 적용되었던 특혜적인 조치는 더 이상 유효하지 않은 경우가 나타나며, 이에 따라 소비자의 선택 및 공급기관의 경쟁에 근거한 성과는 시장 분석틀을 통해 설명될 수 있으며, 그 설명은 유용한 정보를 제공해줄 것으로 기대되고 있다.
다만, 시장 기제가 제대로 작동하는데 있어 몇 가지 장애 요인은 존재한다. 예를 들면, 공공서비스 및 공공재화가 아니라 관측이 어려운 대인서비스가 거래된다는 점, 저소득층 및 취약계층 소비자를 대상으로 한다는 점, 제공기관 간 경쟁이 이루어질 뿐만 아니라 서로 다른 부문 간 경쟁이 창출될 수 있다는 점, 그리고 대인서비스로 인해 적절한 지리적 범주를 분석 단위로 택해야한다는 점이 고려될 필요가 있다. 예를 들면, 시장 경계와 행정 구역의 경계가 상이하다는 점이 반영되어야 할 것이며(Zwanziger, 2002), 비영리조직과 영리조직의 상호 간 경쟁을 통하여 오히려 품질 수준이 향상될 수 있을 것이며, 시장 경쟁의 정도뿐만 아니라 조직의 소유 구조의 유형 및 제공기관 간의 네트효과 등이 독자적으로 시장 성과에 영향을 미칠 것이기 때문이다(Roh et al, 2008; Roh et al, 2013). 따라서 혼합 시장의 경쟁은 전통적인 시장에서와의 논의와는 다른 관점이 보완될 필요가 있다. 그렇다면, 기존 시장 실패이론이 제시했던 것과 달리, 혼합 시장의 경쟁은 새로운 성과를 도출하리라 기대할 수 있다.
그러나 민간 부문 내 개별주체의 행태를 살핀 미시적인 관점의 국내 논의는 상대적으로 적은 편이다. 자산 조사를 통해 시장의존모델을 지니는 미국의 경우, 한국이 현재 도입한 준 시장 기제가 지향하는 상황과 유사한 면이 있다. 실제로 혼합 산업(mixed industries)에 관한 이론 논의뿐만 아니라 실제 자료에 근거한 실증 논의까지 상당히 폭넓게 진행되어 왔다. 따라서 미국의 사회서비스 및 보건의료서비스의 모습을 통해 한국의 상황을 가늠해 볼 수 있는 측면이 있다.
따라서 연구진은 2차년 연구로, 공공서비스를 제공하는 혼합 산업 및 시장에서 이루어지는 경쟁이 서비스 품질 및 소비접근성에 미치는 영향을 살펴볼 것이다. 되도록 적절한 분석 대상으로 국내 산업 중에서 선택하여 앞선 논의를 적용한 실증 분석을 시도하고자 한다.