바람직한 사회를 만들기 위한 정부의 노력은 보통 공공정책(public policy)이라는 형태로 표출된다. 이러한 공공정책은 정책결정의 다양한 참여자들이 사익의 목적이 아닌 공익의 목적으로 결정했다는 점에서 그 정당성이 담보되고, 그러한 정당성은 정책의 추진력과 일관 ...

바람직한 사회를 만들기 위한 정부의 노력은 보통 공공정책(public policy)이라는 형태로 표출된다. 이러한 공공정책은 정책결정의 다양한 참여자들이 사익의 목적이 아닌 공익의 목적으로 결정했다는 점에서 그 정당성이 담보되고, 그러한 정당성은 정책의 추진력과 일관성으로 인해 원래 의도했던 정책의 목적이 실현될 수 있는 계기가 된다. 하지만 현대 민주적인 정치체제에서는 특정 공공정책이 정당성을 획득했다 하더라도 순조로운 정책집행이 되지 않는 경우가 많다. 즉 다양한 정책이해관계자들로부터 각종 견제 및 갈등과 더불어 실제 정책이 결정되어 집행되는 과정에서조차 정책불응을 야기하고 있는 것이다. 여기서 불응(Non-comoliance)의 가장 일반적인 개념 정의로는,“특정의 행위규범 혹은 순응 체계의 요구에 따르지 않는 행위”를 의미한다(Young, 1979: 4).
과거 권위주의적 정치체제에서는 정책집행상의 정치적 역동성의 결여로 인해 정치・사회적 차원에서 정책불응이 발생될 소지는 적었으나, 현대 민주주의의 성숙은 과거와 같은 단순한 정책집행이 이루어지지 않는다는 점이다. 뿐만 아니라 정책불응의 주체(정책불응행위자)도 다양화되어 과거에는 정책대상집단으로서 국민이나 중간매개집단에 한정되는 경우가 많았으나, 현재에는 정책과정의 공식적인 정책집행자(formal implementers)인 공무원이 정부정책에 대해 불응하는 경우가 있다. 이는 정책집행자의 불응여부가 공공정책의 성공 여부를 좌우할 수 있음을 가정해볼 때, 본 연구의 사례인 성과급 제도에 대한 정책집행자의 불응도 동일한 의미를 가진다. 그렇다면 정책집행자가 공공정책에 대해 불응한다는 의미는 어떤 의미일까? 이는 두 가지 원인을 추정해 볼 수 있다. 첫째, 정책결정자의 비합리적인 정책결정에 따른 제도 설계상 결함 및 하자로 인한 정책집행자의 합리적 불응행위가 있다. 둘째, 정책결정자의 합리적인 정책결정으로 제도 설계상 결함이 없음에도 불구하고, 정책집행자인 관료제 집단의 심리적 부담에 따른 비합리적인 불응행위가 있을 수 있다.
그렇다면 본 연구의 사례인 “성과급 제도(Pay for Performance System)”에 대한 공식적 정책집행자(공무원)의 비정상적인 운영 행태는 어떤 불응으로 이해할 수 있을까? 원래 성과급 제도는 20C 후반 OECD 국가들을 중심으로 정부의 경쟁력과 행정개혁의 일환으로 공무원의 생산성과 경쟁력을 높이기 위한 인사관리제도 중의 하나이다. 하지만 이같은 정책 취지와는 무관하게 제도도입 당시 성과급 제도에 대한 공개적인 불만에 따른 불응행태가 제기되었으며, 이는 도입 초기의 일시적인 반응이 아니라 20여 년이 지난 현 시점에서도 지속적인 불응행태를 보이고 있다는 것이다. 이러한 성과급 제도에 대한 불응행태는 성과급 제도의 목적 달성 및 바람직한 제도정착에 장애가 될 뿐만 아니라, 공직사회의 안정성을 해칠 수 있는 것이다.
따라서 본 연구에서는 공무원의 경쟁력과 생산성을 높이기 위해 도입된 성과급 제도에 대한 정책불응이 도입 초기와 비교해서 현재 어떻게 변하였는지를 추세 자료(Trend-Data)를 통해 확인하고자 한다. 즉“정책집행자인 공무원들은 성과급 제도에 대해 제도도입 초기뿐만 아니라, 현재에도 불응하고 있는가?”,“만약 불응하고 있다면 제도도입 초기에 비교해서 어느 정도의 차이가 있으며, 정책불응요인에도 어떤 차이가 있는가?”등의 연구문제를 해결하고자 한다.
이러한 연구문제를 해결함으로써, 앞서 제시한 비합리적인 정책결정에 대한 정책집행자의 합리적인 불응인지? 즉 Coomb(1980)의‘부적절한 정책에 기인한 불응’에 따른 정책집행자(공무원)의 합리적인 정책불응인지?, 아니면 합리적인 정책결정에 대한 정책집행자인 관료제 집단의 심리적 부담에 따른 비합리적인 불응인지? 즉 Coomb(1980)의‘순응에 수반하는 부담에 기인하는 정책불응’인지를 확인할 수 있을 것이다. 이러한 연구는 성과급 제도의 문제점 진단과 함께 바람직한 방향에 대한 처방을 제시함으로써, 보다 바람직한 성과급 제도의 정착에 기여할 수 있을 것이다.

이 연구는 성과급 제도에 대한 공식적 정책집행자인 공무원의 정책불응요인에 대한 연구이다. 이 연구를 통해 합리적인 정책불응의 순기능적 역할을 확인함으로써, 성과급 제도의 문제점을 확인할 수 있고 아울러 바람직한 성과급 제도의 방향성을 제시할 수 있을 것이다 ...

이 연구는 성과급 제도에 대한 공식적 정책집행자인 공무원의 정책불응요인에 대한 연구이다. 이 연구를 통해 합리적인 정책불응의 순기능적 역할을 확인함으로써, 성과급 제도의 문제점을 확인할 수 있고 아울러 바람직한 성과급 제도의 방향성을 제시할 수 있을 것이다. 그리고 정책불응에 대한 정부의 불응관리시스템에 대한 일종의 가이드라인도 제시할 수 있다. 따라서 본 연구의 연구결과는 학문적으로나 실무적으로 큰 기대효과를 가지며, 활용 가능성 역시 높다 할 것이다.

1. 학문적인 관심 및 후속연구 증대

이 연구는 성공적인 정책집행을 위한 정책불응 등에 관한 학문적인 관심과 후속연구의 활성화에 기여할 것이다.
첫째, 성공적인 정책집행의 일차적인 책임을 맡고 있는 주체는 공식적인 정책집행자이다. 즉 정책의 성공적 집행과 정책목표의 효율적 달성을 위해서는, 무엇보다 공식적 정책집행자의 협조와 노력이 없이는 불가능하기에 정책집행자의 불응에 대한 관심과 연구는 필수적이다. Pressman & Wildavsky(1973)의 현대적 의미의 정책집행의 연구 이래 많은 국내ㆍ외의 경험적인 연구가 있어 왔지만, 국가적 상황에 따라 정책사례에 따라 다양한 형태의 일반화된 연구는 아직 부족한 것 같다. 따라서 정책목표를 달성하기 위한 보다 체계화되고 상황별 변수에 적합한 성공적인 정책집행에 대한 후속연구가 요구된다.
둘째, 성공적인 정책집행을 위한 정책집행자의 불응에 대한 연구는 정책결정자의 정책목표를 실현한다는 측면에서 매우 중요하고도 어려운 내용이다. 특히 공식적 정책집행자의 불응행태는 정책과정에서 중요한 정책참여자로서 현실적인 이해관계와 정치환경을 둘러싼 정치적 주체이기도 하다. 따라서 보다 바람직한 정책목표를 달성하기 위해서는 정책과정에서 정책집행자의 정책결정과정에의 민주적인 참여가 확보되어야 하며, 이에 대한 학문적인 관심 및 대안적 연구가 요구된다.

2. 성공적인 정책집행에 기여 및 정부의 불응관리능력의 향상

첫째, 정책집행자의 불응요인에 대한 연구는 정책집행자가 왜 정부정책에 따르지 않는가에 대한 연구이다. 따라서 이 연구의 정책현장에의 적용은 성공적인 정책집행을 위한 효율적인 자료로 활용될 수 있을 것이다.
둘째, 정책불응요인연구는 공공정책의 성공적인 목표달성에 매우 중요한 변수이다. 즉 이러한 연구의 축적은 미래에 나타날 수 있는 정책불응에 대한 DB가 축적될 수 있고, 이러한 데이터의 축적은 정부의 불응관리능력의 향상에 기여할 수 있는 것이다. 따라서 정책불응요인연구는 미래의 수많은 정부정책의 성공적인 집행 및 목표달성이라는 순기능적인 산출(결과)로 이어질 것이다.

3. 대학 및 공무원 교육에의 활용 기대

이 연구의 결과는 행정학(정책학) 및 사회과학을 전공하는 대학생과 정책의 관리・집행을 담당하는 일선 공무원에 대한 교육자료로써 활용이 가능하다.
첫째, 정책집행을 성공적으로 유도하고 촉진하는 것은 각 분야별 담당 중간관리층 이상에게 필요한 능력이다. 따라서 성공적인 정책집행을 위한 정책집행자로서 제도적인 그리고 실무적인 차원의 교육이 요구된다.
둘째, 정책불응은 정책의 성공과 실패에 큰 영향을 미친다. 따라서 정책학 및 행정학을 공부하는 학생 및 정책집행과 관련된 모든 일선 공무원에게 꼭 필요한 교육내용이다. 따라서 정책교육적인 측면에서 성공적인 정책집행 및 정책불응에 대한 심층적이며 체계적인 교육시스템의 정비 및 이에 따른 교육은 중요한 것이다.

1. 연구내용

우리나라는 1990년대 말 IMF 외환위기로 인한 경제적 위기를 극복하고 정부의 생산력과 경쟁력을 높이기 위한 다양한 정부혁신과 행정개혁을 시도하였다. 이러한 혁신 및 개혁에 대한 노력은 성과중심적 정부를 지향하는 것이었는데, 그 중 대표적인 것으로 ...

1. 연구내용

우리나라는 1990년대 말 IMF 외환위기로 인한 경제적 위기를 극복하고 정부의 생산력과 경쟁력을 높이기 위한 다양한 정부혁신과 행정개혁을 시도하였다. 이러한 혁신 및 개혁에 대한 노력은 성과중심적 정부를 지향하는 것이었는데, 그 중 대표적인 것으로 보수관리체계의 개선을 위한 성과급 제도의 도입이었다. 성과급 제도는 성과와 보상을 연계하여 개인의 역량과 조직의 성과를 극대하하기 위한 인사관리시스템 중의 하나이다. 하지만 전통적으로 우리나라 보수체계는 개인의 능력이나 성과보다는 연공서열적 임금체계를 기반으로 하는 것이어서, 개인 및 특정 집단의 성과를 강조하기 위한 성과급 제도는 도입 당시 많은 문제점이 제기됨으로서 성과급 제도의 왜곡 현상이 나타나게 된 것이다. 그 결과 성과급 제도도입 초기부터 공무원들의 다양한 불응행태가 나타나게 되는데, 문제는 제도도입 이후 20년이 지난 현 시점에서도 여전히 불응하고 있다는 사실이다.
따라서 본 연구는 성과급 제도의 비합리적 정책결정에 따른 정책집행자의 합리적인 불응인지, 아니면 합리적인 정책결정이었으나 정책집행자의 심리적 부담에 따른 비합리적인 불응인지를 확인하고자 한다. 이 연구의 구체적인 연구내용은 다음과 같다.
첫째, 성과급 제도의 도입 초기 당시의 불응과 현재 시점의 불응 정도를 확인하고 그 차이를 비교한다.
둘째, 두 시점의 불응 상황에 대해, 각각의 불응요인이 무엇인가를 확인하고 양 시점의 불응요인을 비교한다.
셋째, 양 시점의 정책불응요인을 토대로, 성과급 정책의 제도상의 문제점과 정책집행자(공무원)의 심리적 부담을 확인한다.
넷째, 이상의 성과급의 제도의 문제점과 공무원의 심리적 부담에 대해, 서구 선진국의 사례에 대비하여 바람직한 정책지향을 모색해보고, 성과급의 바람직한 제도정착을 위한 합리적인 정책대안을 제시하고자 한다.

2. 연구모형 및 변수의 조작적 정의

1) 연구모형

본 연구의 모형은 성과급 제도에 초점화하여 정책불응요인에 관한 선행연구를 토대로 설계하였다. 그리하여 정책불응요인(독립변수)을 크게 3가지 범주(정책요인, 정책집행자 요인, 정책집행기관의 조직요인)로 구분하되, 정책요인은 성과급 제도에 대한 제도적 비합리성의 관점에서 불응요인을 설정하였고, 정책집행자 요인은 이 연구의 설명이론인 정의모형에 따른 불응요인을 설정하였다. 그리고 정책집행기관의 조직요인은 정책집행자 개인이 소속하고 있는 집행기관의 조직구조 및 조직문화에 대한 불응요인을 고려하여 설정하였다.

2) 변수의 조작화 및 측정지표

이 연구의 종속변수는 성과급 제도에 대한 정책집행자(공무원)의 불응을 의미하는데, 공무원의 내면적 의사 및 외현적 행위가 정부정책에 대하여 불일치하는 것으로 전제하여, 실증적 불응과 규범적 불응으로 구분하고자 한다. 즉 실증적 불응이란 미래의 규범적인 것과는 상관없이 존재론적으로 현재 불응하고 있는가에 대한 불응행태에 초점을 둔 것이고, 규범적 불응이란 현재의 실제 불응행위와는 관계없이 규범적으로 미래에 대해 불응을 하고자 하는 불응의사를 의미한다. 따라서 실증적 불응은 현재 성과상여금의 불응행태인 불법적 처리(돌아가며 받기, 균등배분, 연공서열 분배, 공통경비 활용 및 기타)를 말하고, 규범적 불응은 바람직하지 않은 정책으로 인해 향후 성과급 제도를 폐지해야 하는지에 대한 불응의사를 의미한다.
다음은 독립변수의 조작적 정의에 대한 내용이다. 우선 정책요인은 성과급의 제도적 측면의 비합리적 요인을 고려한 것으로, 제도의 동기부여성, 절차적 공정성, 분배적 공정성 등의 변수로 구분하였다. 다음으로 정책집행자 요인을 살펴보면, 인구사회경제적 요인, 심리적 요인, 집행자의 태도 등의 변수로 구분하였다. 특히 심리적 요인은 본 연구의 설명이론인 정의모형에 근거하여 측정지표를 선정하였다. 마지막으로 정책집행기관 내의 조직요인은 조직구조와 조직문화 등의 변수로 구분하였다.

3) 연구의 대상 및 자료수집방법

본 연구는 성과급 제도의 도입 초기에 조사한 원자료(raw data)를 전제로 한 전기조사(2005년 상반기)와, 이후 15여년이 지난 2021년 하반기에 조사예정인 후기조사에 따른 추세자료(Trend-data)를 비교ㆍ분석하는 것이다. 따라서 경험적 연구를 위한 본 연구의 대상은 성과급의 개인별 차등 지급을 하는 A 광역자치단체 산하 2개의 시 자치단체와 2개의 군 자치단체에 대해, 성과상여금제도의 대상인 6급 이하 공무원에 대해 설문조사를 하고자 한다. 수집된 자료에 대해서는 SPSS 통계 프로그램을 사용하여 빈도분석, 요인분석, 신뢰도 분석, 분산분석(t-검정), 회귀분석 등을 할 것이다.